近年来，煤炭工业遭遇困境，煤炭企业深陷泥沼，究其原因，还是一些“久存未解”的深层次问题没有得到根本解决。为使煤炭工业尽快摆脱困境并解决好可持续发展重大问题，煤炭工业管理体制或许应该做出一些变化。

　　煤炭行业陷入困境近三年未见好转

　　（一）总量严重供大于求。我国经济增速放缓，煤炭消费增速由本世纪前十年年均7.6%，下降到2013年的3.1%，今年一季度又下降到0.9%；煤炭“黄金十年”引来各方投资煤矿建设，部分煤矿超能力生产；“十二五”前三年煤炭进口量年均增加近6000万吨，2013年净进口量高达3.2亿吨，今年一季度进口量继续增加；全社会煤炭库存已连续30多个月维持在3亿吨左右高位。

　　（二）企业大面积亏损。煤炭价格呈持续下滑态势，比最高价下降了近40%；同时，受开采深度加大、安全标准提高、原材料价格上涨等影响，生产成本呈刚性增长；行业亏损面继续扩大，大型企业绝大部分处于微利或亏损状态。黑龙江龙煤集团2012年亏损8.3亿元，2013年亏损25.9亿元，今年一季度又亏损16.2亿元。

　　（三）资金链断裂风险加大。今年3月底，煤矿产成品占压资金857亿元，同比增长18%，比去年四季度提高了7.2个百分点；规模以上煤矿企业应收账款3444亿元，同比增加了12%；收到的账款中，银行承兑汇票增多；向银行借贷越来越难，不少煤矿资金流出现问题，减少了安全投入，矿工工资不能足额按时发放。

　　（四）安全生产存隐忧，群体事件呈多发态势。企业生产经营状况不佳，势必影响在安全生产方面的投入，安全生产压力加大。矿工生产生活受到较大影响，矿区不稳定因素积聚，易引发极端事件。

　　为化解煤炭行业困境，国务院办公厅于去年底印发了《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号，以下简称104号文件），提出了五项政策措施。半年来，清理涉煤收费、减轻煤炭企业负担、进一步分离企业办社会职能等业内期盼已久、呼声极高、能迅速发挥作用的措施落实却很困难。9月29日，国务院常务会议决定进行煤炭资源税改革，目前，一些具体的措施仍待出台。

　　深层次矛盾“久存未解”导致当前困境

　　表面上看，上述困境是由于煤炭需求增速放缓、煤炭产能过快增长、进口量大幅增加、市场供大于求而造成的。究其深层次原因，大概有以下几个：一是规划管理难落地，一些地方发展冲动总是突破煤炭规划确定的目标，行政干预较为普遍，导致煤炭投资盲目扩张。二是产业集中度低，政府宏观调控困难，行业缺乏自律，面对市场供大于求、价格下跌，企业却扩大生产，企图以量博价，形成恶性循环。三是税费负担重，1994年税改以来执行了十五年的煤炭增值税税率在煤价畸高的2009年由13%提高到17%，加上流通环节收费多，税费约占煤炭销售收入的1/3。四是历史遗留问题多，关闭破产煤矿国家补贴费用到期后企业负担重，企业办社会职能分离不出去。据调查，大同煤矿集团承担社会管理等职能每年要投入近40亿元。五是退出机制不健全，现有小煤矿基本上都有合法手续，退出难度大，部分国有老矿转产困难，“活不好、退不出”问题更为突出。

　　往更深层次看，则是煤炭工业管理体制有问题。1998年撤销煤炭工业部后，先后有煤炭工业局、经贸委、发展改革委、能源局作为煤炭行业管理部门，但煤炭行业管理职能被肢解到多个部门。目前看，国家发展改革委、国家能源局、科技部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、商务部、国家质检总局、国家安全监管总局、国家煤矿安监局等部门，或多或少都承担着煤炭行业管理职能，没有哪个部门对解决煤炭行业发展重大问题承担主体责任。104号文件之所以难以落实，根本原因是没有主动性强、有配套手段作支撑的牵头部门负责组织实施。

　　治本之策

　　煤炭是我国自主保障水平最高的能源，是实现中华民族伟大复兴最稳固的能源根基。煤炭工业摆脱困境、实现可持续发展任务艰巨，迫切需要理顺煤炭工业管理体制，处理好保供给与控总量、创造公平竞争环境与实施差别化政策、煤炭开发利用与生态环境保护等关系。

　　党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，积极稳妥实施大部门制。为使煤炭工业尽快摆脱困境并解决好可持续发展重大问题，建议将国家能源局升格为国家能源总局，下设国家煤炭工业局，把分散在各部门的煤炭行业管理职能集中起来，由国家煤炭工业局负责实施，直接承担煤炭规划建设、市场准入、生产经营、加工转化、转产发展等经济性监管，间接承担煤矿安全生产、资源管理、环境保护等社会性监管，即国家安全监管总局、国土资源部、环境保护部等社会性国家管理部门对煤炭行业的要求，通过国家煤炭工业局落实到煤炭行业和煤炭企业，从根本上解决“九龙治水”问题，确保国家能源安全和经济社会稳定。

来源：中国煤炭报