在旅游法治建设进程中，一个始终无法绕开的问题是———导游小费制度合法化是否可行？多位接受采访的业内人士向记者表示，尽管法律规定“不得向旅游者索取小费”，但是在实践中，“收取”小费并不等于“索取”小费，而且现有法律并没有任何条款禁止旅游者给导游小费。更重要的信号是，《“十三五”旅游业发展规划》明确提出，要“推动研究旅行社、导游收取‘佣金’‘小费’法律适用问题”。
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旅游法治建设是国家法治体系建设的有机组成部分，必须要全面推进依法兴旅、依法治旅，把依法治国、依法执政、依法行政的各项要求贯彻落实到旅游业改革发展和规范管理的各个环节，以旅游法治建设的不断完善促进旅游业的持续健康发展。
在旅游法治建设进程中，一个始终无法绕开的问题是———导游小费制度合法化是否可行？今年8月27日为意见反馈截止时间的导游管理办法（征求意见稿）规定，从事导游执业活动不得有“向旅游者索取小费”的行为。自2013年10月1日起施行的旅游法规定，导游和领队应当严格执行旅游行程安排，“不得向旅游者索取小费”。
多位接受采访的业内人士向中国商报·旅游导报记者表示，尽管法律规定“不得向旅游者索取小费”，但是在实践中，“收取”小费并不等于“索取”小费，而且现有法律并没有任何条款禁止旅游者给导游小费。更重要的信号是，《“十三五”旅游业发展规划》明确提出，要“推动研究旅行社、导游收取‘佣金’‘小费’法律适用问题”。
导游收“小费”存在多年“潜规则”
在江苏省旅游局主办的江苏旅游诚信网上，至今仍保留着这样一则来自游客的投诉：
“我于2016年8月1日在携程网报名参加美国西部9天7晚游，同时交付2人团费9600元。组团社是北京市中国旅行社有限公司，旅游日期是2016年11月30日至12月8日。一开始，该公司拒绝提供旅游发票，拒签旅游合同。后在相关部门的干预下，于2016年11月10日才与本人完成旅游合同的签署，并在2016年11月25日寄来旅游发票。在2016年11月30日出发登机前，该公司的李某打电话向本人追索“小费”，2人共计被讨要美金180元。本人认为，李某的行为已经明显违反了《中华人民共和国旅游法》第四十一条的有关规定。请相关部门予以查处。”
中国商报·旅游导报记者注意到，旅游法第四十一条第二款规定，导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。
显然，前述游客的投诉是“依法维权”。根据旅游法第一百零二条的规定，导游、领队向旅游者索取小费的，由旅游主管部门责令退还，
处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，并暂扣或者吊销导游证。
“此前也有明文规定不允许导游收小费，但这种现象由来已久，早已是业内公开的秘密。尤其是在境外旅游的时候，游客为了表示感谢，
给导游小费早就成为一种惯例。”某旅行社一名工作人员对中国商报·旅游导报记者坦言。
现行的旅游法是自2013年10月1日起正式施行的，而早在1987年国家旅游局就出台了关于严格禁止在旅游业务中私自收受回扣及收取小费的规定。该规定明确，旅游系统职工在工作中，不得向旅游者索要、收受小费，也不得收受旅游者主动付给的小费。
此外，自1999年10月1日起施行的导游人员管理条例第十五条规定，导游人员进行导游活动，不得向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品，不得以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费。
“我们导游是零工资，就靠大家给的‘小费’养家糊口。”中国商报·旅游导报记者2003年跟团参加国内某旅行社组织的欧洲游时，导游在旅游大巴上这样说，并当场向每一名游客收取了“小费”。
据云南省有关部门的一项统计，截至2014年年底，该省90%以上的导游都没有基本工资，大部分从业人员面临着无底薪、无保险、“仰仗客人消费”等尴尬境地。
部分地方曾尝试让“小费”入法
小费制度起源于18世纪的英国伦敦。当时，当地酒店的餐桌上往往会放着写有“To1Insure1Prompt1Service（保证服务迅速）”字样的碗，这4个英文单词的首字母组合在一起就成了tips（小费）。顾客落座后，只需将少量零钱投入碗中，就可以得到服务人员迅速而周到的服务落座了。后来，小费制度作为一种约定俗成的礼仪形式在一些国家流传开来。
但是，在我国的旅游业界，小费制度只是潜规则，至今仍未形成约定俗成的制度，远未上升到国家立法层面。
此前，我国部分省份曾经尝试通过地方立法的形式让“小费”合法化。但无一例外，都在一片争议声中寿终正寝。
比如，2014年8月8日河南省人民代表大会常务委员会法制工作委员会发布关于征求《河南省旅游条例（修订草案）》修改意见的通知，公布了修订草案，并向社会征求意见。修订草案第三十八条规定，“导游、领队及其他旅游从业人员不得向旅游者索取小费，但旅游者自愿给予小费的，可以接受。”当年，有旅游专家评价该项规定具有颠覆性意义。
事实上，河南并不是“第一个吃螃蟹的”。早在2008年，旨在规范导游职业行为、提高导游服务质量的《山西省导游人员管理办法(征求意见稿)》就规定，导游人员的劳动报酬由基本工资、补贴、绩效奖励及旅游者自愿支付的小费等部分组成。但是，该办法一经公布便引来一片争议，反对的占多数。
除了个别地方试图通过立法为“小费”正名之外，一些旅行社也在企业层面积极推行小费制。比如，2012年携程旅行社曾试行国内游小费制，对国内旅游产品明码标价，游客可以对导游支付小费进行奖励。直到2013年10月我国旅游法正式实施之后，携程才暂停了小费制项目。在此之前的2005年，重庆一家旅行社明确在报纸上打出了一则广告称：春节期间该社的旅游团不会带游客接触任何自费项目，游客可为导游和司机的服务打分，如果对服务满意，游客在自愿的前提下，可支付导游5元至10元不等的小费。但是，由于当时很多人对小费制不理解，其在坚持半年之后就名存实亡了。2011年该旅行社第二次于国内旅游市场推出自愿小费制，不久便因被市场冷落而消失。
导游收“小费”可否适用合同法
“仔细研究一下现行旅游法第四十一条的规定就会发现，‘不得向旅游者索取小费’的主体被限定为导游和领队，并非针对所有旅游从业人员。”北京某律师事务所一位不愿具名的律师对中国商报·旅游导报记者分析说。
某旅行社一名工作人员向记者透露，在实际操作中，一些旅行社的做法是，让那些不担任导游和领队工作的业务人员出面，他们会提前主动明确地告知旅游者，要向导游或领队支付一定数额的“小费”。比如，业务人员说，“我们的导游人员会按照规定为你们游客提供优质的服务，你们可以自由选择给导游人员一定数额的小费，以对其优质服务表示奖励。”这个时候，游客往往会表示认同或默认。在整个旅游行程中，导游和领队确实不会以明示或者暗示等任何方式向旅游者索要小费，他们需要做的仅仅是负责收取小费（往往是现金）。
前述律师认为，“收取”不等于“索取”。目前，并没有任何法律条款规定禁止旅游者给予导游人员小费。现有法律法规限制的只是索要小费的主体，也就是导游和领队，而并未禁止小费本身。为了对导游人员提供优质服务进行奖励，旅游者主动给予小费的行为可以理解为馈赠、赠与，旅游者与旅行社业务人员之间达成的口头协议属于赠与合同，适用于合同法。
浙江省旅游局政策法规处调研员、浙江省旅游法研究会副会长黄恢月认为，只要法律法规没有禁止游客自愿给予导游小费行为，也没有禁止导游收取游客自愿给予的小费，游客自愿给予导游小费、导游收取小费的行为就不违法，不应当受到法律的制裁，也不应当受到包括旅游主管部门在内的行政部门的干预。
2015年7月29日，国家旅游局联合人力资源社会保障部、中华全国总工会印发的《关于进一步加强导游劳动权益保障的指导意见》指出，要“探索建立基于游客自愿支付的对导游优质服务的奖励机制。”此外，《“十三五”旅游业发展规划》明确，要适应旅游业发展要求，修订完善《中国公民出国旅游管理办法》、《旅行社条例》、《导游人员管理条例》等法规。推动研究旅行社、导游收取“佣金”、“小费”法律适用问题。种种迹象表明，针对旅行社、导游收取“小费”的行为，有关部门的态度已经开始发生变化。
旅游专家魏小安今年4月11日在某场合演讲时建议，在宏观层面上应当为“小费”正名，写入相关文件甚至法规，形成政府提倡、社会鼓励的保障机制。
从旅游业的长远发展来看，“小费”对导游提高服务质量有一定激励作用。当激励机制以“小费”等诸多形式出现并被社会普遍认同时，一定会倒逼导游提供更加优质的服务。毕竟，最终的投票权掌握在广大游客手中。（记者 杨宏生）
转自：中国商报
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