国土资源部、财政部等四部门联合印发的新修版《土地储备管理办法》（以下简称《办法》），在职能、业务、资金和监管等多个层面上都进行了修订。其中，最引人关注的变化无疑在资金使用和债务风险防控方面推出新举。
对于资金，2007年旧版《办法》规定了土地储备机构申请贷款的性质、需要满足的要求、贷款规模等等。而2016年《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定自2016年1月1日起各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；新增土地储备项目所需资金纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内，通过省级政府代发债券筹资解决。
在土地储备贷款成为历史名词，而土地储备专项债券随即登场后，旧版《办法》的修订更新是自然的事。
尽管旧版《办法》强调贷款规模应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款；但在实际操作中，与土地储备贷款若即若离的地方融资平台所蕴含的债务风险，前些年一直为舆论所诟病。如今，融资平台已经与储备土地彻底切割，根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
以土地资产注入融资平台的地方债模式已告终结。同样是“借钱”，2017年开始发行的土地储备专项债券实行专款专户专用，不会再像土地储备贷款一样，被轻易拿去用于城市建设或其他与土地储备业务无关的项目。在新修版《办法》确立的制度体系下，土地储备资金管理的各项制度全面织密，确保了专项债券运行安全规范、风险可控。
新修版《办法》着力以名录管控“谁能用”。国土资发〔2012〕162号文件要求建立土地储备机构名录；财综〔2016〕4号文件规定土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。新修版《办法》强调了名录管理制度，名录外的机构不能使用专项债券资金。
同时，按照新修版《办法》，专项债券额度在市县一级分解时，由财政和国土部门共同确定分解方案。而由于土地储备专项债券额度列在地方政府专项债券总额内，单个项目不论借多借少，也不会突破预先设定的地方债总额。
再加上专项债券严格与土地储备项目一对一，借来的资金只能用于发债项目涉及的取得土地费用、前期开发费用以及项目管理费用；而且每笔资金的流向都在国土资源部门的信息监管系统里有迹可循。
党的十九大报告要求“守住不发生系统性金融风险的底线”，中央经济工作会议也强调“打好防范化解重大风险攻坚战”。近来，从中央到地方都在释放严控地方债风险的信号。当然，有债务，就有风险。即使“堵暗道、开明渠”，也不意味着土地储备债务进了隔绝风险的保险箱。土地储备专项债券才刚刚起步，下一步，需要在实践中不断总结完善相关监管制度，持续化解风险。
延伸阅读
新修版《土地储备管理办法》资金政策要点
>>土地储备资金收支管理严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定。土地储备机构应当严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。
>>土地储备机构所需的日常经费，纳入政府预算，与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。
>>土地储备机构按规定编制土地储备资金收支项目预算，经同级国土资源主管部门审核，报同级财政部门审定后执行。年度终了，土地储备机构向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算，由同级财政部门审核或者由同级财政部门指定具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。
>>土地储备资金应当建立绩效评价制度，绩效评价结果作为财政部门安排年度土地储备资金收支项目预算的依据。
>>土地储备专项债券资金管理执行财政部、国土资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定。
>>列入全国土地储备机构名录的机构应按要求在土地储备监测监管系统中填报储备土地、已供储备土地、储备土地资产存量和增量、储备资金收支、土地储备专项债券等相关信息，接受主管部门监督管理。土地储备机构应按相关法律法规和规范性文件开展工作，违反相关要求的，将被给予警示直至退出名录。（夏砚生）
转自：中国国土资源报
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