在新的形势下，尤其是外向型经济面临压力的情况下，各地种类繁多的经济开发区，怎么提升质量效益？
10月13日，江苏省政府对外公布《关于推进全省经济开发区创新提升打造改革开放新高地的实施意见》(以下称《江苏意见》)，出台了5方面20条政策措施。各类开发区迎来了重大改革契机。
此前的2019年5月，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》(国发〔2019〕11号)，围绕推动国家级经开区开放创新、科技创新、制度创新，提出了24条政策措施。而2017年初，国务院办公厅下发了《促进开发区改革和创新发展的若干意见》，要求各类开发区形成经济增长的“新动力”。
最早的开发区由对外经贸部门(现商务部)主导，是中央(放权)与地方(载体)联合推动改革开放的机制和动力之一，目的在于吸引全球FDI以及其技术和管理，通过企业、产业和人才的聚集，促进国内的社会经济发展。
在江苏，自1984年国务院批准在江苏省设立南通、连云港两个国家级开发区以来，截至2015年底，江苏省列入省商务厅名册的省级以上开发区共有131家，其中国家级开发区44家，省级开发区87家，它们和其他各类开发区创造了全省1/2的经济总量和一般公共预算收入，完成了4/5的进出口总额，吸纳了4/5的实际使用外资，是改革开放和经济发展的最重要力量，也是江苏经济一直领先全国的“重要法宝”之一。
据21世纪经济报道记者了解，在数量领先全国的同时，江苏各类开发区也存在名称、种类繁杂，有经济(技术)开发区、工业园区、高新技术产业开发区、旅游度假区、创业园以及148家特色产业园等，规则不统一，政策、标准不一致，产业结构和管理模式又不完全相同，归口管理部门多，优化整合不够，难以形成合力。
《江苏方案》包含高水平推进开放合作、深化体制机制改革、推动产业转型升级、优化资源要素配置、加强协调配合等5个方面，但首要改革在于突出“分类指导”，也就是要对全省各类开发区进行整合。
关键在于，各类开发区为何要整合优化发展？又如何调整？针对国家级和省级不同层级、不同管理类型和发展阶段的经开区，都应该怎么办？
实际上，除了外资的挑战外，在国家《关于清理规范税收等优惠政策的通知》出台后，各类开发区过去曾经享受的特殊政策逐步取消，使得相当一部分开发区无力应对，办事难度加大，服务效率下降。
21世纪经济报道记者在采访中获悉，这将以“一县一区、一区多园”为基本原则，坚持规划先行、空间调整、管理合一、产业错位、功能优化目标，按照“先空间、后管理、再功能”的步骤，以大带小、以强扶弱，有序分类推进经开区的整合优化。
江苏省商务厅副厅长朱益民指出，对处于起步阶段、区域范围相对独立的经济开发区，可托管代管乡镇(街道)的经济开发区。
也就是说，鼓励以国家级经济技术开发区和发展水平高的省级经济开发区为主体，整合区位相邻、产业相邻、规模较小的开发区或功能区，建立统一的管理机构，实施统一管理。
这些成熟、体量大的开发区，将优先对省级以下各类“小、散、弱”的开发园区进行整合，实行“开发区+功能园区”、“一区多园”模式，至于被整合的开发园区管理机构可调整为主体经济开发区职能机构性质的管理办公室。
“江苏的方案，整体上是一个县(市、区)对外只能有一个级别较高的开发区，而辖区内其他开发区可成为它的功能园区，或由它代管，不再像以前那样单独对外。”江苏省社科院副研究员何雨对21世纪经济报道记者表示。
据21世纪经济报道记者了解，目前看，在江苏连云港市的灌南、灌云两县管辖的化工园区，因历史等原因，发展定位正在重构，极有可能按照《连云港石化产业基地总体发展规划》，成为国家级七大石化基地徐圩新区的新型“功能园区”。这也是两灌地区诸多化工企业迟迟不能复产复工的重要原因。
另一个重要问题在于，高级别开发区承担更多任务后，其内部管理如何理顺？
根据《江苏方案》，经济开发区要聚焦主责主业，优化机构职能设置，推进大部门制改革，实行扁平化管理，职能机构以下原则上不再设管理层级，编制、岗位和资源向招商引资一线和服务企业一线集中。同时，加大放权赋能力度，借鉴自贸试验区各项改革经验，推动相关领域省级管理权限下放。深化开发区区域评估改革，不断优化营商环境。
《江苏方案》还指出，要进一步提升全省经济开发区的财政自主权，完善经济开发区财政预算管理和核算制度。
改革后的新型开发区，将实行管理机构与开发运营企业合理分离，探索建立市场化运营模式。
转自：21世纪经济报道
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