青岛市委编办破解事业单位法人“注销难”的实践与探索

　　为切实解决事业单位法人“注销难”问题，进一步推动机构编制工作法治化建设，不断优化营商环境、深化“放管服”改革，青岛市委编办以制度创新、流程再造为抓手，简化优化事业单位法人注销登记程序，探索将事业单位法人注销“难点”变“亮点”，在全省率先完成应注销未注销事业单位法人清理工作，取得了较好成效。

　　一、清理工作开展前，事业单位法人注销工作面临的“中梗阻”

　　近年来，随着地方机构改革的全面展开和事业单位分类改革的深入推进，大量因机构改革而撤销、合并、分立、改制的事业单位均面临法人注销的问题。事业单位解散后，怠于申请注销登记，注销清算周期长、成本高等问题日益突出，事业单位法人注销已逐渐成为事业单位监督管理工作中的难点问题和矛盾所在，如得不到妥善解决，必然会对事业单位管理工作造成不良影响，同时也会给社会、市场带来一系列的风险隐患。

　　2016年年初，市委编办共摸排梳理出128家应注销未注销单位并对其进行了全面调查摸底，建立台账，对每个单位未注销原因进行逐一分析并形成了分析报告。根据分析报告得出的结论与26个主管部门进行了三轮沟通对接，在统筹考虑各方诉求的基础上，针对每个单位分别研究制定了清理工作方案，充分调动举办单位开展法人注销工作的积极性，完成了部分清理工作，但是清理成效不显著，困难主要体现在以下几点。

　　1、注销登记法治意识薄弱。部分举办单位、事业单位法人缺乏对依法申办注销登记是法定义务的基本认识，缺乏对履责缺位后果严重性的预估。其中，有的单位对审批机关发文中要求其在一定时限内到监督管理机关办理注销登记置之不理，有的单位不明确是否要办理注销登记手续，以为事业单位被撤销、解散后，事业单位法人自然就消亡了。

　　2、注销登记的启动机制和制约机制不完善。《事业单位登记管理暂行条例》第十三条规定：“事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或注销备案。”事业单位法人注销登记是事业单位依申请启动的行政行为，管理机关在登记管理中具有被动性和滞后性，只要事业单位不申请办理注销登记，监督管理机关就无法主动启动注销程序，同时缺乏行之有效的监督制约机制，从而造成存在较多事业单位职能已终止，但法人主体资格和法律地位仍然存在的情况。

　　3、历史遗留问题处理难度大。事业单位存续的历史遗留问题，主要体现在人员安置、资产处置、债权债务处理等方面。人员安置方面，有的事业单位被撤销后，由于存在部分人员无法妥善分流安置，举办单位为避免激化矛盾，认为不把单位注销，这些人员至少还有个“归宿”，工资和社会保险等业务也可以正常办理，因而不愿办理注销登记。资产处置方面，事业单位撤销后，其名下的资产按规定应移交给其他接收单位或举办单位，但是有的事业单位在撤销时有未完工的工程项目，由于工程延期、手续不全、质量问题等原因，导致资产接收单位不愿接收，从而无法办理注销登记。债权债务处理方面，有的事业单位因各种原因，存在长期未处理完毕的债权债务，有的是债权没有收回，有的是债务已无资金进行清偿，导致清算工作无法完成。

　　4、组织清算难以落实。清算工作是事业单位法人注销登记中工作量最大、程序最复杂、专业性最强、历时最长的工作，是法人注销的难点所在。清算工作程序复杂。事业单位清算要对事业单位的资产、债权债务等进行全面清理，需编制财产目录和债权、债务清单，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好资产的移交、接收、划转和管理工作，并要妥善处理各项遗留问题。清算工作程序复杂、工作量大，而且涉及会计、审计、法律等专业领域，造成部分单位难以实施。清算工作周期较长。清算的时间涵盖向社会发布公告的期间，历时周期较长，如遇到棘手的历史遗留问题没有解决，则清算工作遥遥无期，而对于无债权债务的事业单位，则公告环节的实际意义不大。清算工作费用较高。从成立清算组织，到接管维护、资产清理、计算分配以及其他工作完成，持续时间长、工作量大，人员日常开销较高。有的事业单位在清算时涉及不动产移交，需要办理不动产物权变更登记，进而会产生较高的移交成本。而有些事业被撤销、解散时已没有什么资产，有的未开展清算就已将资产进行了移交。由于缺乏制度性的清算经费保障机制，如举办单位不提供相关经费支持，则事业单位开展清算时无法正常支付清算费用。

　　二、探索破解事业单位“注销难”工作的主要做法和成效  

　　探索事业单位法人注销新模式，对深化简政放权、盘活机构编制资源、保障国家和债权人利益、推动事业单位更好服务经济社会发展具有重大意义。针对“注销难”问题，青岛市委编办本着精准分类、高效便捷、风险可控、规范有序的原则，以机构改革为契机，结合地方实际，不断完善退出机制，积极推行事业单位法人注销登记简易程序，优质高效做好应注销未注销事业单位法人清理工作。

　　1、重塑机制、精简流程，畅通事业单位法人退出渠道。青岛市委编办深入政策研究、加强机制创新，2020年3月，会同市发展改革委、市财政局、市人力资源社会保障局等八部门联合印发《关于大力实施流程再造全面加强事业单位法人注销工作的通知》，通过再造流程切实简化优化法人注销登记程序。一是优化注销登记前置条件。优化事业单位法人申请注销登记前成立清算组织、完成清算工作、提交清算报告等前置条件，根据事业单位转制为行政机构、转制为国有企业、合并分立、直接撤销建制等情形，分别对承担清算工作的机构进行明确，由承担清算工作的机构出具负责清理债权债务以及整体资产处置的文件或清理债权债务完结并完成资产处置的证明，行政成本得到大幅降低。二是实行简易注销“负面清单”。明确事业单位存在被列入事业单位异常名录或有严重失信行为、存在涉法涉诉问题或法律纠纷等情形，不适用事业单位简易注销登记，确保事业单位简易注销登记风险可控。三是简化注销登记相关事项。依托山东省事业单位监督管理信息系统，对事业单位注销登记提报材料进一步简化。将拟注销公告时间由90个工作日调整为在信用中国（山东青岛）网站发布即可申请办理，注销登记材料不再提交编委编办文件和注销公告凭证，申请材料精简了50%。四是加强部门联动。市委编办主动对接组织、财政、税务、人社等部门，形成联动机制，取得较大突破。市税务局对事业单位税务注销登记办理流程进行了优化，市人力资源社会保障局、市医保局、市自然资源和规划局在办理社保医保转移接续和土地房屋等不动产过户登记时，不再收取查验事业单位法人证书。各联动部门共同模拟推演个别单位注销登记后可能出现的“潜在问题”，制定预防举措，形成合力齐抓共管，共推法人注销工作顺利进行。

　　2、精准定位、优化服务，推动全流程注销登记标准化。市委编办坚持高站位、强服务，通过打造对拟注销的事业单位进行科学分类、制定服务指南、“点对点”督导的“服务套餐”，实现全流程注销登记标准化。一是摸清家底、科学分类。以省机构编制综合管理信息系统、省事业单位监督管理信息系统数据及历年机构编制、事业单位法人登记档案信息为基础，全面梳理应注销未注销事业单位信息并建立信息台账。对梳理出的事业单位，根据事业单位转制为行政机构、转制为国有企业、因合并分立撤销建制、直接撤销建制4种情形进行精准分类，结合我市党政机关改革情况，明确承担其法人注销责任的机构。二是加强“点对点”沟通指导。印发《关于做好事业单位法人注销登记工作的通知》，“点对点”发送至应注销未注销事业单位的举办单位，讲明推动注销的重大意义，列明应注销未注销事业单位名单，说明时间节点和工作程序，有的放矢启动清理工作。市委编办主动与各举办单位对接，逐一分析原因，明确撤并依据，研究实施路线，记入信息台帐，全程留痕管理。三是编制注销工作指南。编制《事业单位法人注销登记工作指南》，围绕注销登记“是什么”“为什么”“怎么办”进行重点指导说明。明确简易注销登记和普通注销登记范围，统一编制拟注销登记公告、负责清理债权债务的文件或清理债务完结的证明、清算报告通用模板，通过精准服务加强法人注销登记的标准化、制度化建设。四是重塑办理流程。针对部分单位业务流程不熟悉、历史遗留问题难处理等问题，全程服务指导，耐心沟通解释。结合疫情防控工作，实行“网上审批+双向快递”服务模式，实现“不见面审批”。进一步提升办理效率，办结时限缩短至5个工作日，优质高效的服务得到办事人员的广泛好评和高度认可。

　　3、严格把关、“应清尽清”，切实用好年度绩效考核“指挥棒”。坚持问题导向，加强制度保障，切实提升各举办单位和事业单位推进法人注销工作的主动性和积极性。加强从严统筹把关，坚持风险可控，合法合规推动法人注销工作出实效。一是层层压实责任。要求有关举办单位提报《事业单位法人注销工作联系人名单》，明确注销工作分管领导、责任处室负责人以及经办人，确保责任压实到人。加强与举办单位的沟通协调，充分发挥举办单位的主管牵头作用，明确实施路径、操作步骤与时间节点，倒排工期、定期督导，确保“应清尽清”。二是注销登记工作纳入年度考核。建立法人注销工作制约机制，对未及时办理事业单位法人注销登记的，市委编办将暂缓受理其举办单位机构编制事项，其当年度事业单位绩效考核等次不得评定为良好及以上等次，超过一年未办理注销登记的事业单位，将不再纳入事业单位年度绩效考核范围。事业单位法人注销登记情况纳入其举办单位机关职能运行监管内容，倒逼取得工作实效。三是坚持从严审核、把控风险。严格按照事业单位注销登记流程，把好注销材料审查关，主要审查材料是否齐备、是否具有法律效力，重点审核资产及债权债务清算材料、有无涉法涉诉或法律纠纷问题，不适用简易注销的一律不得通过简易程序办理注销。针对部分事业单位无法提供完整的注销文件资料等特殊情况，大力推行“容缺受理”“容缺办理”机制，酌情简化程序，由举办单位出具相关证明，确保整个注销工作合法、有序开展。

　　4、扎实高效、攻坚克难，事业单位法人注销工作取得阶段性成效。针对“注销难”问题，通过简化优化注销流程，运用“拉单、挂账、销项”的方式，真正实现突破性成果。自《关于大力实施流程再造全面加强事业单位法人注销工作的通知》印发以来，截止到2020年6月底，历时三个月90余家事业单位完成法人注销工作，解决了诸多法人注销工作的难点堵点问题。有的事业单位因改制时间较早，工作人员已更换多次，事业单位法人注销工作一直未办理；有的事业单位因管理权限多次变化，资产清算过程较复杂，注销工作难以开展；有的事业单位因机构改革由承担行政职能的事业单位调整为政府机关，不明确需办理事业单位法人注销，流程不清晰。。。。。。这些存在不同困难的事业单位均通过本次注销流程的创新改革，为法人注销工作画上了一个圆满的句号。成效不仅体现在高效完成应注销未注销事业单位清理，更体现在工作作风和群众满意度的提升。办事人员普遍反映“办事效率很高，全程手把手指导，只跑了一次就办理完成。”扎实的工作作风和贴心周到的服务得到了各个单位和办事群众的高度认可和广泛好评，事业单位监督管理工作也得到了大力的宣传和支持。 

　　三、关于下一步深入做好事业单位法人注销工作的几点思考

　　    1、加强宣传培训力度，增强依法申办注销登记意识。加强事业单位法人注销工作宣传力度，让举办单位、事业单位充分认识到注销登记是终止事业单位法人的法定程序，与事业单位设立登记同等重要，增强事业单位依法申办注销登记意识，努力改变被动注销的局面。通过对事业单位法定代表人和经办人员的专业知识培训，提高事业单位自觉办理注销登记的意识，消除其“注销与不注销一个样”的错误观念。 

　　2、进一步简化优化注销流程，提高办理效率。加深对《事业单位登记管理暂行条例》及其《实施细则》、《山东省事业单位法人注销登记管理办法》和《关于实施流程再造切实做好事业单位法人注销登记工作的通知》等文件以及《行政许可法》《行政处罚法》《审计法》等法律法规的学习研究，在严格执行上级政策，确保合法合规的前提下，以“庖丁解牛”的细致分解现有办理流程，大力推行简易注销程序，实行“容缺受理”，进一步缩短办理时限，加强同有关部门形成工作合力，切实提高办理效率。

　　3、增强法律保障，提升监管机关在法人注销工作中的主动性。在立法上，对事业单位不主动履行注销义务时，赋予监督管理机关通过强制性制裁手段强制其履行注销义务，启动依职权注销程序；对多年未年检和已撤销、合并、解散不申办注销，法人证书已被吊销的事业单位，在经过一定的时限后，事业单位法人自然消亡，监督管理机关可以依法启动自然注销程序。

　　4、不断丰富监督管理手段，强化注销制约机制的落实。结合事业单位改革，创新监管工作思路，通过年度报告抽查、“双随机、一公开”监督检查、专项实地核查、业务范围清单化管理、绩效考核等监管手段，实时了解掌握事业单位的发展现状。事业单位一旦出现撤销、解散的情况，及时联系举办单位，要求保管好该事业单位法人证书、印章、财务等相关资料，将注销登记流程告知有关负责同志，及时督促其按要求办理注销登记。将注销工作与事业单位绩效考核充分“挂钩”并纳入其举办单位机关职能运行监管内容，真正将注销制约机制落实到位。

　　（记者 王力勤 通讯员 张筱晗）

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