借鉴国际经验 加快完善中国银行业法制

　　近年来，金融危机的阴霾尚未完全消散，国内外经济金融环境呈现出复杂多变的格局。欧美经济出现反复，世界主要经济体和国际金融组织着力于金融监管改革；我国在保持宏观经济政策相对稳定的同时，亦积极推进相关领域改革，加快经济结构调整和发展方式转变。这一特殊的背景对银行业法制也产生了重要的影响，日前，连续多年主编银行法专业连续性出版物——《银行业法制年度报告》的工商银行总行法律事务部总经理张炜博士接受本报专访，概括分析了国内银行业法律法规及监管规章的最新动向及关注重点，并就国际银行业法制发展对本土的启示提出了自己的看法。

　　银行业法律法规的最新完善

　　记者：国内新近出台的与银行业密切相关的法律法规总体上呈现哪些特点？

　　张炜：去年以来，我国与银行业关系紧密的相关立法主要有以下四个特点：

　　第一，民事责任法律体系进一步健全。2010年10月，《侵权责任法》正式施行。作为民事立法领域的一部重要法律，《侵权责任法》对侵权责任问题作了系统规范，填补了民事权利和责任领域的立法空白，第一次明确了精神损害赔偿原则，确立了产品召回制度，规范了网络侵权等新型侵权行为，对民事主体的权益作了全方位、多层次、立体化的保护。商业银行应深入研究有关侵权法律规范对业务经营管理的影响，健全客户权益保护机制，加强安全保护工作，完善劳动合同制度和用工管理，切实防控银行的侵权法律风险。

　　第二，涉外民事关系法律适用体系更加完善。2010年10月，全国人大常委会审议通过《涉外民事关系法律适用法》。该法借鉴了国际上通行做法和最新成果，首次以单行法的形式对我国涉外民事关系的法律适用作出系统规定，对于解决涉外民事争议，促进国际民事关系发展具有极其重要的意义。商业银行应注意运用意思自治原则，在国际金融业务活动中选择适用最有利的法律，维护自身合法权益；同时，要注意掌握有关动产物权、权利质权、知识产权等法律适用规定，切实防范涉外业务法律风险。

　　第三，社会保险法律制度基本建立。2010年10月，全国人大常委会审议通过《社会保险法》。该法提高了基本养老保险统筹层次，明确养老保险转移接续，建立异地就医医疗费用结算制度，加强社会保险监管，确立了社会保险制度的基本法律框架。商业银行应根据《社会保险法》的规定，加快建立切合自身经营特点的社会保险管理制度，加强职工权益保障，认真履行社会保险法定义务。

　　第四，国家保密制度修改完善。2010年10月，新的《保守国家秘密法》正式实施。新保密法增加了涉密信息系统保密措施，加强了对涉密机关、单位和涉密人员保密管理，完善了国家秘密确定、变更和解除制度，强化了保密法律责任，对新形势下保密管理制度的构建具有重要意义。商业银行作为金融市场主体之一，应当根据新的保密规定健全内部保密管理制度，严格履行相关保密义务，依法维护国家利益和安全。

　　银行业监管新规章陆续出台

　　记者：国际金融危机风暴过后，中国有关监管部门在注重审视银行机构业务运营、风险管理等方面潜在问题的同时，制定了哪些相关监管规定保障中国银行业的健康发展？

　　张炜：我梳理了一下过去一年出台的相关监管规定，可以概括为以下几个方面：

　　一是增强金融对实体经济的推动作用。2010年5月，国家发改委联合中国人民银行、银监会、证监会印发《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》，强调“全面改进和提升支持循环经济发展的金融服务”，提出多项支持循环经济发展的重要金融举措。2010年5月，中国人民银行和银监会共同印发了《关于进一步做好支持节能减排和淘汰落后产能金融服务工作的意见》，积极督促和引导银行业金融机构调整信贷结构，严格落实国家产业政策和环保政策。商业银行应根据监管部门相关要求，研究制定相关信贷政策，研究循环经济、节能减排相关行业和项目的风险特点，加强人员培训，提高对相关企业和项目的授信管理能力，防控信贷风险。

　　二是进一步健全贷款管理制度。2010年2月，中国银监会相继推出了《流动资金贷款管理暂行办法》及《个人贷款管理暂行办法》，初步建立了涵盖个人贷款、流动资金贷款、固定资产贷款等基本贷款类型并相对完善的银行业金融机构贷款风险管理规章框架，以进一步提升我国银行业的信贷管理质量，优化信贷结构，保障贷款业务安全运行。商业银行应根据办法的规定，对原有相关信贷制度、流程进行梳理，调整贷款办理流程，规范贷款支付管理，并进一步完善贷款合同文本。

　　三是促进房地产市场平稳健康发展。2010年5月，中国人民银行、银监会联合住房与城乡建设部印发了《关于规范商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准的通知》。2010年9月，人民银行、银监会又出台了《关于完善差别化住房信贷政策有关问题的通知》。这两项监管规定的出台，对于明晰房地产信贷政策，配合国家对房地产市场的宏观调控具有重要意义。商业银行应认真贯彻落实相关政策要求，积极调整和细化住房信贷政策，完善业务开展流程，积极履行社会责任，配合国家房地产调控政策的实施。

　　四是改进和完善中小企业金融服务。2010年6月，中国人民银行联合银监会、证监会、保监会发布了《关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》，对构建多层次的中小企业融资服务体系、拓宽符合中小企业资金需求特点的多元化融资渠道以及完善中小企业信用增级制度建设等内容提出了全面的指导意见。商业银行应积极创新推出适合中小企业需求特点的金融产品，探索开展形式多样的信贷模式创新。在严格执行内部管理规定和风险防控措施的基础上，改进升级中小企业金融服务体系和质量，扩大中小企业信贷投放规模。

　　五是细化监管资本计量规则。2010年，银监会先后制定发布了《商业银行资产证券化风险暴露资本计量指引》和《商业银行市场风险资本计量内部模型法监管指引》，分别对商业银行资产证券化产品的资本计提原则、资产再证券化风险暴露的风险权重以及商业银行使用内部模型法计量市场风险监管资本规则进行了明确规范。商业银行应对照指引要求，做好相应的制度安排和计量技术准备，认真做好相应资本计提工作，并按照信息披露相关要求，及时、准确地披露相关信息。

　　六是完善全方位风险防控规范体系。2010年6月，中国银监会印发了《银行业金融机构外包风险管理指引》和《银行业金融机构国别风险管理指引》，将银行业金融机构的风险管理要求从传统风险类型拓展到外包风险、国别风险的新型风险类别上。为促进商业银行强化对集团客户授信业务的风险管理，进一步防范大客户授信可能引致的系统性风险，2010年6月，中国银监会还对2003年颁行的《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》进行了第二次修改完善。上述风险管理指引对商业银行防控相关风险具有积极意义，商业银行应对照指引要求，建立健全风险防控体系，完善风险控制制度和流程，切实保障商业银行稳健发展。

　　国际银行业法制发展的启示

　　记者：金融危机的爆发使得人们反思现行金融监管制度中存在的弊端和疏漏，一些国家和国际组织纷纷研究制定新的金融监管法案和监管文件。国际银行业法制的这些最新变化与发展对于中国银行业有何启示？

　　张炜：我们应及时对国际银行业法制的发展进行分析研究，归纳国际金融监管改革经验，探讨国际金融监管立法的变化可能对我国银行业产生的各种影响。

　　第一，改革完善金融监管体制。2010年，国际上制定的关于金融监管体制的文件众多，主要包括二十国集团多伦多峰会宣言和首尔峰会宣言、金融稳定理事会《关于降低系统重要性金融机构道德风险的政策框架》、欧盟《欧洲金融稳定机制法案》及《泛欧金融监管改革法案》、经济合作与发展组织《高效金融监管政策框架原则》、亚欧峰会《关于更有效全球经济监管的布鲁塞尔宣言》、美国《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》和英国《金融监管的新方法：判断、焦点及稳定性》等。上述这些国际组织和国家制定的金融监管体制改革文件均力求通过加强和改善金融监管，保障金融机构稳健发展，防范系统性风险。从我国情况来看，通过2003年的金融改革，我国确立了“一行三会”分业监管模式，该模式符合当时条件下我国经济和金融业发展状况。但是，随着近年来我国金融业的迅猛发展和金融业综合经营的不断推进，该模式存在的弊端逐渐显现出来。美国、英国、欧盟及二十国集团有关金融监管体制改革的思路与举措，对我国改革和完善金融监管体制，防范金融系统性风险有诸多有益的启示：一是要积极推行以统一监管为目标的金融监管体制改革。在我国商业银行综合化经营步伐明显加快的情形下，要强化宏观层面的监管和控制，应考虑尽快建立覆盖所有金融机构、金融产品的金融监管体系，完善不同金融机构间的信息共享机制，尽量消除监管真空，减低因监管盲点引发系统性风险的可能性；二是要强化中央银行在防范系统性金融风险中的作用。世界主要国家在金融监管体制改革中，均注重强化中央银行在防范系统性金融风险中的作用。根据《中国人民银行法》的规定，中国人民银行负有防范和化解金融风险、维护金融稳定的职责。中国人民银行作为货币政策制定和宏观调控部门，应充分发挥其调控能力，进一步强化其在防范系统性金融风险中的作用。

　　第二，积极研究和适应全球金融监管新标准。2010年12月，巴塞尔委员会发布了《巴塞尔协议III》，对银行的资本管理提出了更高的要求，对银行资本的数量和质量进行了一系列具体规定，反映了国际社会加强资本监管的共识和决心。我国商业银行应深入研究资本充足率、流动性比率、逆周期缓冲资本等金融监管工具对银行经营管理的影响，以落实金融监管新要求为推手，加强以新资本协议为载体的风险管理技术，进一步提升全面风险管理和内部控制水平，加快构建符合监管新规及未来发展需要的全面风险管理架构和体制机制。同时，加快转变银行业务模式及发展方式，通过精细化资本管理，准确、科学计量资本，提高风险定价水平，提高资本使用效率，尽可能以最小的资本消耗获取最大的经营效益，增强严格资本约束条件下各项业务发展能力。

　　第三，完善公司治理机制，提高银行董事及董事会履职能力。2010年10月，巴塞尔委员会发布《公司治理原则（2010年版）》，内容涵盖董事行为、高级管理层、风险管理与内部控制、薪酬、公司结构、披露与透明度等六大方面，针对此次金融危机中暴露出的有关银行公司治理机制的各种突出问题予以纠偏，并做出治理机制上的现实调整和前瞻性安排，对我国商业银行具有一定的借鉴意义。从目前国内商业银行公司治理现状来看，有必要切实提高董事及董事会履职能力，完善独立董事履职的配套制度，为独立董事参与银行重要决策和发挥职责作用提供制度保障；同时，进一步完善董事会议事规则，严格执行关联交易及其他利益冲突事项的回避表决等制度，提高董事会履行职责的自主性和规范性。此外，还应防止股东或董事损害银行及利益相关者的行为，控股股东应尊重市场规则和银行自身发展需要，严格按照有关法律法规和公司章程行使股东权利，确保银行董事会正常履行职责。

　　第四，保护金融消费者合法权益。金融危机的爆发与蔓延使得各国监管当局普遍意识到，忽视对消费者利益的切实保护，会破坏金融业赖以发展的基础，影响到金融体系的稳定性。因此，加强金融消费者权益保护，成为后金融危机时代各国金融监管改革的重要内容。2010年7月，美国总统签署了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，设立独立的金融消费者保护署并赋予其一系列权利，同时，从增强金融产品和服务的透明度、简单化、公平性和可得性四方面进行金融消费者保护改革，标志着美国的金融消费者保护改革迈出了重要步伐。此外，日本金融监管局2010年6月发布《金融机构商业运作监管指引》，印度尼西亚中央银行2010年6月发布《商业银行离岸金融产品代理审慎原则》，我国澳门特区金管局2010年9月发布《提供及销售金融产品指引》，均从不同角度对保护金融消费者合法权益作出了规定。结合我国消费者保护法制现状，有必要从以下几个方面推进金融消费者权益保护工作：第一，加快金融消费者保护专项立法工作。目前，我国对金融消费者保护的立法几乎处于空白状态，由于金融产品和服务具有特殊性，《消费者权益保护法》还不能直接适用于金融领域，有必要尽快从法律上界定“金融消费者”的概念，明确金融机构及金融消费者的权利义务等内容。第二，设立保护金融消费者权益的专门机构。在我国现行“一行三会”分业监管模式中，没有专门负责金融消费者权益保护事务的机构。借鉴国外相关经验，我们可通过立法设立专门性的机构，负责金融消费者合法权益保护工作，并赋予其相应的权利和保障机制。第三，商业银行在开展相关业务过程中应注意加强对消费者合法权益的保护，将消费者权益保护落实到银行业务管理制度和流程之中。消费者权益保护涉及金融产品研发、风险揭示、产品营销、服务收费、客户投诉处理、营业场所安全等多个环节，商业银行应当根据业务类别和特点，对各个环节可能发生的风险问题进行梳理，按照相应的要求进行流程控制，制定消费者权益保护的全流程管理机制。

来源：金融时报 作者： 姜欣欣

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