金融危机背景下完善我国金融监管体制的若干对策建议

　　建国以来我国金融监管体制体系的发展大致可分为两阶段：第一阶段是从建国至1983年，以高度集中统一的单一式管理为主，对银行的监管主要采用行政手段；第二阶段是从1983年至今，中国人民银行开始逐步转为中 央银行，逐渐成立了银行、证券和保险三大监管体系，具体执行金融监管的职责。我国目前的金融监管体系是根据分业经营、分业管理的原则分别设立的，由中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会这三大监管机构组成，但金融监管仍处于被动、单一的境地，监管运作的整体性、连续性、效率性不够，内部控制系统不健全，社会审计、法律服务与舆论体系亦十分薄弱，离现代金融综合监管的要求相差甚远。

　　目前，我国仍处于体制转轨和依法治国正在逐步深入进行阶段，迫切需要全面加强金融监管体系建设，这是防范和化解金融风险，推进金融业改革与发展的重要保证。如发达国家的金融监管日益向全方位大监管的方向转变，强调政府监管当局、监管对象以及社会监督力量的综合监管，金融监管日益走向标淮化、程序化，监管指标体系已从表内业务拓展到表外业务，已从单纯的资产负债监管发展至全方位、多层次的持续性监管。我国进行现代意义上的金融监管仅有短短几年，虽然取得了不少成绩，但仍存在许多问题，在一定程度上影响了我国金融监管的有效性，在金融监管的实践中，金融监管还未实现规范化和系统化，多是一次性的、分散的，没有形成一个有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系，缺乏早期预警和控制，非现场监管和现场检查没有实现有效结合，监管信息没有得到充分利用。针对金融监管体制中存在的问题，本文提出进一步完善我国金融监管体制的若干对策建议。

　　一、明确金融监管目标

　　各国中 央银行和金融监管当局的相关法律对金融监管的目的作出了明确的规定，但各国因国情不同赋予金融监管的职责又略有差异。《中国人民银行法》第一条和第三十条分别规定了我国金融监管的目的，即：“保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中 央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理”，“维护金融业的合法、稳健运行。”《商业银行法》第一条明确本法的目的是“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展”。

　　可见，我国金融监管的目标规定得不够全面，也不够明确，表明对金融监管工作目标缺乏一致性的认识，严重影响监管的有效性。由于现阶段，中国人民银行货币政策工具难以发挥作用，监管仍是货币政策的重要保证，银行监管既要与货币政策目标相区别，又要强调为货币政策服务。在实际操作中仍偏重于确保国家金融方针政策和货币政策的有效实施，对银行经营的现实问题，如提高效率、降低风险、保护存款人利益等重视不够。因此，在修订相关的法规时，应像规定货币政策单一目标那样明确金融监管的目标。

　　二、完善金融监管法规

　　面对加入世界贸易组织的新形势，在经济金融全球化的背景下，立足我国金融业的实际，面向世界金融业发展的潮流，全面审视现行金融业的法律框架——“四法一规定”，首先是修改已不符合实际或不适应世界发展潮流、将成为金融业发展障碍的条文；其次是补充完善有关条文；再次是制定具有操作性的实施细则。在以后的立法实践中，笔者认为应当把握以下几个重点环节。

　　1.加强规范金融业的市场准入和业务范围的法规建设。目前在这方面的突出问题是非法设立金融机构和非法从事金融业务活动，严重冲击正常的金融秩序。一方面要健全和完善严格科学的金融机构市场准入的法律制度；另一方面要进一步明确取缔非法金融机构和非法金融业务的法规制度，同时对混业经营和金融创新作出一定规范。

　　2.金融机构市场退出的法律规范。政府行为不能代替市场约束，金融监管不能保证不出现金融机构的倒闭。对严重资不抵债、已经或即将引发挤提的金融机构，应视其情况对其依法关闭或破产。在金融机构的市场退出过程中，既要防止系统风险，又要防范道德风险。首先应建立存款保险制度，坚持先立法后推行；其次是建立金融机构破产机制；第三，明确中 央银行作为最后贷款人的援救行为规范。目前我国缺乏金融破产的法律规定，以致金融机构的破产清偿难以推行。

　　三、完善金融监管操作过程

　　1.要制定金融机构市场准入的统一量化监管标准。明确银行业务量或银行数量与经济发展规模之间的数理关系，确定该区域应有银行的业务规模及其银行数量，确定金融业务结构和金融机构的业务范围，从而保证适度的竞争和防范风险。从加强银行内部管理的角度，按照国际通行惯例制定商业银行资本充足率标准，并促其采取切实可行的措施在一定的时间内达到该标准；制定货款评估和分类的适用方法及相应的会计标难；明确商业银行董事会、监事会和高级管理人员的职责，严格审查其任职资格，保证任职期能够正确履行职责。

　　2.建立金融机构非现场监管体系。一是设计统一的、科学的金融机构报表体系，力图报表全面、真实、及时地反映金融机构的经营状况和风险状况；二是开发先进的计算机报表分析软件，建立一套严格准确地反映银行资产负债运用结构、流动性、盈利性、资产质量等情况的比例分析体系；三是及时进行非现场检查，对金融机构进行连续的跟踪，及早发现并重视非现场检查中早期预警信号，将有问题的金融机构的风险在事发前进行消化。

　　3.建立符合我国实际情况的银行内控评级制度。可以借鉴美国的骆驼评级制度，对我国银行机构的内控制度和经营管理情况进行评级，并建立规范的现场监管制度。

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