多元化城镇化投融资机制试水在即

　　2月10日，在中央财经领导小组第九次会议上，习近平总书记强调，城乡公共基础设施投资潜力巨大，要加快改革和创新投融资体制机制。

　　根据近日发布的《国家新型城镇化综合试点方案》，江苏、安徽两省以及宁波等62个城市（镇）已列入国家新型城镇化综合试点地区。方案提出，建立多元化可持续的城镇化投融资机制，各试点地区也确立了PPP、城镇化投资引导基金、资产证券化等差别化融资试点内容。

　　建立差别化融资模式与偿债机制

　　中央财经大学经济学院副教授兰日旭对记者表示，城镇化是一个自然历史过程，其中蕴含着我国经济新常态下经济平稳增长的巨大潜力，又孕育着财税体制改革和地方投融资体制改革的契机。试点方案的确立和细化，以及多元化城镇化投融资机制的试水探索，将解决城镇化中基础设施和公共服务投资的资金瓶颈。

　　长期以来，我国地方投融资主要靠地方政府主导，依靠地方融资平台发行城投债，造成了大量或有负债，地方财政承担了很大部分负有担保和救助责任的债务，由此放大了系统性风险。特别是在2009年经济刺激计划后，一些财力薄弱的县级政府承担了与其财力并不匹配的地方投资支出。新修订的预算法强化了对地方债务的硬约束，要改变这种不可持续的地方投融资机制，就必须在新型城镇化中多渠道广泛地引入社会资本和金融资金，由于没有现成的经验可借鉴，通过试点方式可以降低改革成本和风险。

　　在这种背景下，发行自发自还的地方政府债券，通过试点PPP鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，就成为拓宽城镇化融资渠道的可行方法。而城镇化项目又分为纯公益性、盈利性等不同性质，这就需要设计差别化的融资模式与偿债机制，以实现投资效率的最大化，同时降低投资风险。

　　对此，多个试点城市已在试点工作方案中进行了部署，比如大连市提出，在政府设立市级股权投资引导基金基础上，与市场化的大连城乡一体化建设发展基金组合实现放大效应。云南省大理市表示，设立专门的城镇化投资引导基金和城镇化投资基金，鼓励发展私募股权投资基金。

　　由此可见，将社会资本引入新型城镇化项目，引导各类市场化主体参与城市基础设施建设和运营，是建立多元化的投融资体制的重要着力点。城镇化是一项长期的系统性工程，不仅仅在于要找到项目建设的资金来源，更在于未来公共投资项目运营以及相关债务的可持续性。通过多点开花的试点，可以为其他地区提供成熟经验。

　　与化解地方政府风险相结合

　　“新型城镇化中的融资安排，体现出与化解地方政府风险相结合的思路”，兰日旭分析。

　　以往的地方投资通过融资平台举借的债务主要来自于金融体系，使风险过度集中在银行。业界一直在担心我国会不会爆发区域性的金融风险，原因就在于规模庞大的地方债务，而试点方案明确要求要把地方政府债务纳入全口径预算管理。这对控制地方债务总量规模以及地方融资平台的行为具有强约束，也是财税体制改革的重要内容。

　　事实上，我国政府整体债务率并不高，按照审计署公布的数据，截至2012年年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP的比率为36.74%，远低于国际上通行的60%的负债率控制标准参考值。但是我国地方债务的期限错配严重，且已进入了集中还款期。上世纪90年代初的分税制改革后，中央与地方政府的财权进行了划分，但是事权并没有与之对应。增值税和所得税中的大部分划归了中央财政，地方缺乏主体税种，导致了部分地区在投资支出上过度依赖土地财政和中央转移支付。

　　此次城镇化试点选取了东、中、西部的不同地区，既有财政充盈、市场化筹资机制较为完善的沿海城市，又有财力较弱的西部后进地区。这是针对各地区经济发展水平的差异性，使试点经验具有可推广价值，以有序推进新型城镇化。

　　为引入社会资本铺路

　　“从试点可行性来说，很多地区的市政项目都已在PPP、BOT、TOT模式上进行了探索，操作模式已经成熟。”兰日旭认为，但把社会资本引入城镇化项目，关键要解决一个难题，就是防止地方政府把项目的收益内部化，注重政府与社会资本收益分配的可持续性。这依赖于政府转型以及简政放权的持续推进。

　　有分析认为，经过多年的中央财政大规模地投向“铁公基”等基础设施后，未来地方投资的重点将会向公共服务设施转移，这类项目大多具有一定的盈利性，社会资本参与的积极性较高，地方政府应当在投资份额、收益分配、履约保障以及补偿机制上进行设计，同时通过政府信息的公开化、制度化吸引社会资本。

来源：金融时报

　　版权及免责声明：凡本网所属版权作品，转载时须获得授权并注明来源“中国产业经济信息网”，违者本网将保留追究其相关法律责任的权力。凡转载文章，不代表本网观点和立场。版权事宜请联系：010-65363056。

延伸阅读