城市减灾防灾机制值得反思

　　7月18日，超强台风“威马逊”光顾海南岛。根据官方公布的数字，截至7月22日，“威马逊”共导致近千万人受灾、3.7万间房屋被夷为平地、1800公顷的农作物受损，已经造成38人死亡、31人失踪、直接经济损失315.9亿元。海口市大范围树倒房塌，连续多天停水停电。
　

　“威马逊”重创海口的这一幕，与“菲特”光顾浙东何其相似!一年前的11月，台风“菲特”重创浙江，导致该省874万人受灾，宁波余姚等18县市、区城区受淹，受灾最严重地区之一的余姚市，七成老城区被淹，断路断电，缺水缺粮。虽经多方努力，遭受重创的城市逐渐回归正常秩序，但城市在应急管理机制及减灾、防灾体系建设方面的“软肋”暴露无遗。

　　事实上，无论是“菲特”，还是“威马逊”到来之前，从上到下早已发出预警信息，启动应急响应。而台风经过地区并不缺少应对台风的经验,丰富历练本该有助于当地自如地应对台风袭击,结果却恰恰相反。从更大的范围来看，类似的教训并不少见。理性分析，面对渐成常态的各种灾害，各级各类城市从预警到应急，从防灾到救灾，从意识、手段和能力都还很不适应，常常有防不胜防之感，甚至出现应对不当加重灾害的情况。究其原因，主要有以下几方面：

　　城市规划不够科学。一方面，在以往的应急管理工作中，规划过程都没有获得应有的重视。仍以“威马逊”重创海南为例，台风过后，近10万株行道树倾倒阻断交通，其中大多是树冠较大的非洲楝、小叶榕等树木，这说明在园林绿化中对行道树种抗击台风的适应性考虑不够。另一方面，在城市建设中缺乏减灾、防灾意识，城市规划编制中,对城市防灾、减灾、备灾等问题研究不够,没有对突发事件的应对进行周密安排。防灾规划更多地体现了单灾种、单系统的特点。在布局规划时,上下水、电力、电信、燃气、供暖等管理部门相互分隔,防火的就管防火,防水的只管防水,防震的只管防震，缺乏必要的信息共享和协调，根本无法适应现今城市规模急剧膨胀、人口和经济活动高度密集情况下,多种灾害相互交织的形势。面对接二连三的城市灾害,需要从城市规划的角度进行深刻反思。

　　基础设施严重滞后。长期以来，很多城市基础设施建设长期存在着重形象轻功能、重短期轻长效、重建设轻管理的问题，城市道路、防洪排涝、公共空间、应急救援、社会保障等达不到应急要求。以排水系统为例，众多城市多年来虽然一直在“满城挖”，但排水系统只能勉强抵御一年一遇,超过一年一遇就惨不忍睹。以预警信息传播为例，气象灾害短信预警在许多地方都有，但能做到免费且全覆盖的并不多。“威马逊”到来前，媒体的头条是“马航被击落”;不少余姚市民是在大水淹城后才收到预警短信，有的市民连续几日断水断粮。再以城市应急避难场所为例，不少地方根本没有应急避险场所,一些地方虽建有应急避险场所，但数量过少、规模过小，标准不高、功能不全。去年水淹余姚后，部分灾民无处藏身，只能裹报纸睡觉。资料表明，全国70%以上的大城市、半数以上人口分布在自然灾害十分严重的沿海及东部平原丘陵地带，位于地震烈度大于或等于7度的城市占城市总数的45%，一旦灾害爆发，无人知道灾民可以去哪里避难。

　　应急管理粗放低效。当前大部分突发事件都是复合型事件，在处置过程中往往要涉及多个层面、多个部门。然而，受现有行政体制的制约，很多城市基本上没有形成信息通畅、反应敏捷、协调有力、运转高效的应急管理决策和协调机构，灾害预警、应急管理往往是临时性的任务，尚未成为公共管理部门日常事务的重要组成部分，预案不全，信息不畅、政出多门、协调不力，效率低下，预警机制不能预警。应急管理远未做到精细化、人性化。还以“菲特”袭击浙江为例，当交通因灾中断或瘫痪时，有人“一丝不苟”为抛锚车辆贴罚单，无人对公众的出行进行告知或疏导，无人对受困人员、车辆进行妥善疏散与安置。在“威马逊”袭击海南时，出现了发霉面包成为救灾食物，棉被成为三伏天的救灾物品等不可思议的现象。还有，各地的应急救援专业人才严重匮乏，专业培训和演练不足，远程快速拉动和协同能力较差，对复杂情况的处置效率不高。

　　中国是个自然灾害多发的国家，近年来，又进入了城镇化加速时期，城镇化在带来人口聚集和经济聚集的同时，也带来了灾害风险的聚集。如何完善城市应急管理机制，增强城市应对灾害的能力，让城市在灾害面前变得更加强韧，是众多城市建设发展中迫切需要解决的问题。为此，笔者建议：

　　完善基础设施体系。完备的应急设备、设施，能够有效满足灾害事件发生前监测、预警和发生后应急处理的需要，能够最大限度地防范和减轻灾害事件的危害。因此，在城乡规划建设中要统筹考虑抗风险因素，提升城市应对极端天气灾害的能力。要加强极端天气灾害的预警预报和影响评估技术研究，构建更加通畅的城乡一体化的信息发布体系和预测网络。要完善紧急状态下的重大灾难救助机制，做好危机应对的劳务、物资、设备、资金准备。要将应急避难场所的建设纳入城市建设总体规划，合理规划人员密集场所的应急避难场所建设，并配备必要的应急物资及水、电、卫生等设施。

　　完善应急管理体系。危机管理是公共管理部门的重要职责，要把灾害预警、应急管理纳入日常事务的重要组成部分，建立信息通畅、反应敏捷、协调有力、运转高效的应急管理决策和协调机构，在非危机时期，负责危机预防和预警以及对政府管理者、社会公众进行危机管理教育培训;在危机发生期间，负责领导与协调工作。要组建立以公安消防、特警以及武警、解放军、预备役民兵为骨干，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系，强化各队伍之间的协作机制建设，理顺各专项应急指挥部之间工作关系，做到应急联动，协同应对，增强突发事件的专业性处置能力。

　　完善宣传教育体系。增强公众的防灾避险意识和能力，使防灾避险成为公民的一门“必修课”。在全社会树立和强化公共危机意识，培养各级领导干部、公务员以及公民的危机意识。要重点抓好高危行业从业人员的岗前、岗中教育培训，提高安全操作和处理突发事故的技能。要广泛开展应急管理进农村、进社区、进企业、进学校活动，通过广播、电视、报刊、网络等群众喜闻乐见的方式寓教于乐，加强对公众预防、避险、自救、互救等防灾救灾知识的普及教育和演练，形成全民动员、预防为主，全社会防灾减灾的局面。（杨明生 王月华 周山红）

来源：中华建筑报

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