政府采购协定：与全球政府采购不期而遇的门票

为了成为被誉为第二个“WTO”的GPA中的一员，10年间，国内政府采购体系整装待发，只为等那一声召唤。

根据联合国统计，一个国家的政府采购金额可以达到该国GDP的15%以上。如此大的数量和规模，对企业来说，其意义不言自明。

长期以来，各国都将政府采购作为保护国内企业的重要措施，政府采购市场实行封闭管理。如果想开辟别国的政府采购市场，加入《政府采购协定》（GPA）是必经之路。

GPA具有高度开放性，要求其成员国对其他成员国的供应商开放其政府采购市场。协议强调三个原则：国民待遇原则和非歧视性原则；公开性原则；对发展中国家的优惠待遇原则。换句话说，GPA成员国的企业可以进入其他成员国的政府采购市场，享受和其本国企业同等的“国民待遇”。

为了争得参与成员国政府采购的船票，我国在2001年就承诺尽早加入GPA，并于2007年12月向WTO秘书处递交了申请书和初步出价清单，正式启动了加入GPA的谈判进程。

近两年，加入GPA的谈判不断提速。去年，按照向WTO提交的修改出价思路，充分考虑参加方要价，我国向WTO提交了修改出价（即第二份出价）。2011年1月，我国政府承诺将于年底提交第三份出价，其中包括次中央实体。

值得关注的是，加入GPA，不但为国内企业打开了世界政府采购的大门，同时也意味着国内的政府采购市场也将向国外企业开放，目前一些产业基础薄弱、整体竞争力较低、缺乏国际竞争经验的企业也将迎来沉重的冲击。

10年前，中国正式登上了WTO的旗舰，驶进了全球化的巨浪之中。10年来，全球化的浪潮波涛汹涌，中国的远征军舰一往无前，民间贸易的壁垒渐渐破冰。为了成为被誉为第二个“WTO”的GPA中的一员，10年间，国内政府采购体系不断完善，整装待发，只为等那一声召唤。

最近这段时间，财政部国库司和商务部WTO司的官员格外忙碌，双方的接触也较平常频密。在这些忙碌的身影背后，有一个共同的理由——实现中国政府今年底提交第三次加入WTO《政府采购协议》（下称“GPA”）出价清单的承诺。而就在中国加入GPA的谈判正在进行时，相距遥远的欧美大陆正上演着欧盟挑头在政府采购合同方面对中国施压、美国更是多次敦促中国取消政府采购政策中的限制性条款的一幕幕情景。

从理论上说，国内企业现在仍未能踏入GPA成员国的政府采购市场，而GPA成员国的企业也不能进入国内政府采购市场。但实际情况并非如此。我国包括医药在内的政府采购市场已单边对外开放。

“长期以来，国内公立医院的采购没有落实《政府采购法》中的保护国货的政策，所以医药市场是单边对外开放的。不过，现在已逐步建立完善政府采购法的配套法规，可能包括对国货的保护。总之，要充分做好加入前的准备，下一步，再谈对外开放。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇指出，国内政府采购制度建立比较晚，各个采购主体，包括公民的国货保护意识也不强，“这也是中国进行谈判的不利因素之一”。

开放还是封闭？

对于医药产业而言，加入GPA将意味着什么？各方面的心情很复杂。

“尽管药品的政府采购尚不在GPA出价范畴之内，但总体来讲，还是希望中国能尽早加入GPA。”长期从事国际政府采购法研究的南开大学法学院教授何红锋如是说。在他看来，这有利于敦促规范国内政府采购市场，让国内药企逐步形成和适应按国际惯例获取政府购买合同的意识及操作规则。

不过，“这仅仅是一张准入证，能否真正进入还是一个未知数。”而何红锋的担忧，实际上源于以下数据和事实：欧美等国13万特别提款权以上的政府采购，外国产品所占比重都不高，美国为9%，日本为16%，而西欧只有1%；再加上目前欧债危机扩大导致发达经济体四面楚歌，西方国家正推出或拟推出一系列保护主义措施，这对中国而言并非好事。

“可如果不参与政府及国际组织的采购活动，同样也会失去很多。”广东某大型医疗机构专门负责采购工作的主管的杨华这样认为。

杨华在采购领域奋斗多年。她举了青蒿素的例子来说明：“全球抗疟药大部分通过政府采购来实现，而中国在争取获得WHO供应商资格的节拍慢了一些。形成对比的是，诺华通过娴熟的方法，2001年以2.4美元/人份的供货价格与WHO达成了交易，从而确立了其在全球抗疟药市场中的霸主地位，而当时桂林南药只能以赛诺菲生产基地的身份，借道向WHO供货，这是一种缺席的尴尬。”

再如疫苗。如果加入GPA，我国的疫苗供应结构将会发生变化。

“目前，中国疫苗市场Ⅰ类与Ⅱ类疫苗市场分别保持15%与20%左右的增速，至2014年将分别达到100亿与230亿左右的市场规模。如果政策允许，国外疫苗将更分享中国计划免疫苗市场的大单。”国内某疫苗生产企业负责人表示，中国优质疫苗当然也将获得更多“走出去”的机会，更何况中国已经高规格地发布了《疫苗供应体系建设规划》，为提高国产疫苗话语权方面给予了立体支持。

更需要正视的是，目前我国高端药品的采购、大型医疗设备的采购等虽然在法律层面上并没有加入GPA体系，但事实上政府采购市场早已开放。

“因为技术差异，这些产品本身就需要进口。”杨华分析说，对采购量相对少、技术含量高、价格贵的品目如大型X光机、内窥镜等设备来说，开放采购并不是坏事。

而怀着另一番心情，中国医学装备协会副理事长兼秘书长白知朋认为，在当前医疗设备采购中，由于医疗机构化验、检查业务的快速增长及县级医院改革的深入，促进了对医疗器械装备的需求。以CT机为例，去年日本每百万人口拥有CT机98台，这一数字在澳大利亚为51台，我国则只有8.6台，拥有量仍偏低。

“而且我国CT机配置水平并不均衡。目前，高端设备竞争在全国各大医院之间已是普遍现象，结果要么是造成设备闲置，要么是诱发医疗高消费。对此，卫生部前不久给出态度：对全国公立医疗机构所有500万元以上的设备将进行统一规划、配置，从明年起对PET-CT等甲类设备实现全国集中招标采购。”白知朋认为，事实上，自从中国加入WTO以来，目前西门子、飞利浦等跨过医疗器械生产商在我国医械市场所占份额合计达85%，既然如此，还不如加入GPA，至少可以刺激国内医械优质企业规范自身进而“走出去”，同时对收复国内市场也可起到鞭策的作用。

新任中国经济体制改革研究会理事的资深政府采购专家黄冬如认为中国加入GPA利大于弊：“如果恰当把握好中国加入GPA时机，一方面，将有利于中国政府由政府主导向公共服务转型，促进中国政府采购体制和机制的变革，清除不利于转变经济发展方式的体制机制障碍；另一方面，还可以促进世界公共经济的深度融合，进一步提高本土企业竞争力，获得潜在贸易利益，成为我国扩大出口新的增长点；同时，还能进一步降低政府采购成本，规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效率，实现政府采购内部协调和有机结合。”

“开放是为了促进我们的改革，开放不是目的。”赵勇如是总结。

饕餮蓝海之术

2010年，美国各级政府的采购总额达到2.7万亿美元，占据着全球采购三分之一的市场。2008年，四家联邦机构签订的合同金额占当年整个美国联邦政府GPA的91%，其中卫生部采购的药品、医疗器械金额就达300亿美元。

2011年8月31日，英国对所有10万英镑以下的政府采购项目，将免除“资格预审”程序，以免除中小企业繁冗的文件准备负担。

欧盟委员会在近期还发表公报说，欧盟政府采购已占其国内生产总值的17%，仅西班牙一国集中采购的药械等9大类商品的采购额即达2.5亿欧元。

“这是一个非常庞大的市场。很多企业对政府采购市场不熟悉，在不久的将来，我们拿什么来应对？”一家医药出口型的生产企业老总的一番话，道出多数业内人士心中的担忧。

正如前述，要想在这场盛宴中大快朵颐并不容易。就算是美国，虽然其是GPA的缔约国，但因为FDA对各种药物的认证、包装、标识及检测试验的方法等都进行了严格的规定，每月不让入境的各国出口药品平均高达3500批左右。

对此，黄冬如表示，虽然政府采购事实上已经放开，但真正加入GPA后可能面临的情况才是当前需要深思的。

比如，从市场竞争力来看，如果加入GPA后药品采购及服务比重反而下降了该怎么应对？从体制上看，加入GPA后的中国医疗卫生行业在相关体制、制度、运行机制或环境上是否已顺应了这一变化？

“作为准备或初步涉入政府采购国际市场的国内供应商，讲求贸易或采购策略非常重要。首先必须熟悉当地政府采购制度及基本程序，及时获取采购信息参与投标。企业可以先从区域试点，初期甚至可以与当地公司合作投标，迅速及时了解当地政治、经济、文化、商贸市场环境和投标政策习惯等。总之，竞标成功往往是战略规划、贸易策略、营销手段、产品竞争力、投标技巧甚至人际脉络等的综合运用。”黄冬如认为。

面对GPA是迟早的现实，但在这场比赛中光靠防守是绝对不够的，还应在稳固防守的基础上主动出击。

“从国际经验来看，各国在政府采购方面对国外企业都设置了种种的障碍。在此情况下，企业要曲线突围，可以先到美国注册本地公司，进而获得进入美国政府采购指定供应商名单的资格认证；之后通过网络等获悉采购信息，先从参与分包合同做起，建立公司信誉，进军美国政府采购市场。由于‘中国制造’具有生产成本优势，中国药企完全可以在美国政府采购这个巨大市场中寻找到机会。更让我们有信心的是，美国还明文规定，每年有不低于23%的政府采购订单由小企业获得。”

“建议关注全美政府采购博览会，以考察美国政府采购及美国市场的整体状况和学习如何跟美国政府做生意，寻找成为美国政府采购的指定供应商的机会。”专家认为。

延伸>>>★相关体系的调整和准备

国内现有的政府采购的法律体系主要包括《招标投标法》、《政府采购法》等，需要调整和完善的地方仍然较多。

对外经贸大学中国WTO研究院副院长屠新泉：法律法规的调整是一个磨合的过程。《政府采购法》、《招标投标法》仍有一些规定不够清晰具体，特别是在透明度、资格认证条件等操作程序上还有一定改进的地方。我们应该在加入之前就对相关的法律进行调整，使之与GPA相一致。其实我们目前已经正在讨论这些问题，国内也正在做相应的准备。

中国经济体制改革研究会理事黄冬如：中国如果开放政府采购市场，除了法律制度的调整，还有这些方面需要与国际接轨。一是采购运行机制的完善；二是政府采购职业化队伍的建立；三是政府采购市场环境的净化，特别是公平竞争、透明规范的采购环境和诚实信用的供应商体系环境。就医疗卫生机构来说，远期来看，一些大型综合医院需要设立专门的采购科室，拥有医疗卫生行业采购的专门人才，以适应政府采购本身发展及其国际化的需要。

南开大学法学院教授何红锋：在积极争取加入的同时，主要有两个问题必须抓紧完善，一是强化政府采购的认知水平，另一个是制度的执行监督体系待健全。目前，我国的政府采购的法规相继在与国际接轨，但很多只是形同虚设。

★对国货的保护

尽管我国法律有政府采购时国货优先的规定，但事实上，中国的政府采购过程中一直存在“国货意识”淡薄的问题。然而，随着加入GPA谈判过程的深度推进，国货问题越来越受到重视。此时，“开放”与“保护”就像一对双生儿，一同出现在人们的视野中。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇：解决国货发展的问题，实际上就是要处理好“开放”和“保护”的关系。过度保护，企业可能会因此依赖政府，某种程度上反而阻碍行业的发展。但是，如果没有政府的适度扶持，一些新生的民族工业企业可能会因此被国外企业冲垮。为此，应该在在一定时间内，通过某些特殊的政策手段给予一定的扶持，让国内企业逐步成长起来，提高国际竞争力。这尤其是关系人民生命健康的医药领域，更应该慎重。

中国经济体制改革研究会理事黄冬如：在国内国际经济的新环境下，政府采购本国产品问题应有新思考。政府应出台专门的法律政策等，支持政府优先购买本国基础型、核心型和创新型的产品及服务工作，即事关国计民生、维护国家经济安全、促进科技创新发展的项目可以采取在同等条件下优先向本国购买。

来源：医药经济报 作者：马飞 欧慧敏

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