在四大转变中，李佐军认为，关键是推动由政府主导向市场主导的转变。“政府主导过多，是我国经济发展中的老问题，在开发区集中体现。”

　　随着国家整体经济的快速发展和政策层面对国家级经开区的支持，各地经开区的经济比重占地区经济的比重越来越重。

　　国家级经开区实行管委会体制，由政府主导开发区发展的好处在于，政府掌握一定的垄断资源，可以通过整合使开发区快速地向前发展，但其也有弊端。

　　“十八届三中全会强调，使市场在资源配置中起决定性作用，开发区也不例外，再政企不分，开发区一系列的问题，包括产能过剩、重复建设、资源浪费等问题，都不会得到解决。”李佐军认为，开发区招商引资、市场开拓、产业发展等都要交给市场。

　　在专家看来，实际上，产能过剩等问题的出现，已经成为开发区要转型升级的信号，目前随着我国经济发展进入转型新阶段，开发区面临产能过剩的压力和困难更大，企业效率下降得更明显，转型升级已经进入关键节点。

　　不过李佐军认为，目前来看，我国各种开发区、园区的总量过多，而很多地方的区位条件并不适合建开发区、园区。

　　“地方的考核一味追求GDP，因此每一级政府都想搞自己的园区，但有些园区不是按照经济区和经济规律建设的，而是按照行政区划。”他认为，这一问题的解决有赖于下一步国家推进行政区划体制、行政管理体制、干部考核制度和财税制度的几项改革是否到位。

　　“政府都搞开发区，追求产值，抓招商引资，不符合我国改革大的方向。政府要搞好的是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护。” 李佐军说。

　　多层面的转型升级

　　过去30年，很多跨国企业在国家级经开区中发展壮大，如三星、宝洁、康师傅等，同时，三一重工、长城汽车等国内知名企业也在这块沃土中得到培育。

　　按照国家的战略，未来30年，国家级经开区将进一步服务于国家开放性经济发展战略、服务于区域经济发展战略、服务于产业主导的新型城镇发展战略。

　　面对全面深化改革、扩大开放的新形势，在第十八届中国国际投资贸易洽谈会，无论是国家级经开区的负责人，还是企业，都认为转型升级是目前国家级经开区未来发展面临的主要问题。

　　“苏州已经发展成为100万人口的新兴城市，通过创新、先进制造业取得经济的转型，这是园区面临的最急迫的问题。” 苏州工业园区管委会主任杨知评表示。

　　对天津开发区来说，产业结构的转型升级是未来转型升级的主要发力点。天津开发区管委会主任许红星表示，天津仍然以发展现代制造业为主，在9大支柱产业中，这是天津的强项，今后将着重转型升级，高端服务业和生产性制造业可以大量聚集。

　　据了解，天津将建立高端化、高质化、高新化的产业结构，实施先进制造业倍增计划，建成电子、汽车、石化、装备、食品五个千亿级产业集群。

　　除经济转型外，杨知评认为，工业园区的转型升级，还包括社会转型和政府转型。

　　苏州有常住人口约100万，但其中有近60万流动人口，人口结构高速变动，是否追上高速增长的经济、就业能力和社会管理，杨知评认为，社会管理的转型非常必要。而对政府来说，开发区的管委会如何更好地服务于经济主体，打破政府原来的部门架构，是一个必由之路。

　　“不少开发区还保持着过去的发展模式，比如靠低价位比较优势，甚至是血拼的政策。未来还靠这个，就没有出路。政府鼓励吸引高附加值、高技术含量、高知识含量的企业和产业，在引资的同时，还要培养在开发区本土成长起来的自主研发的企业。 ”许红星说。

　　而在联合利华中国副总裁曾锡文看来，“高科技不一定就是先进技术，企业转型应该是提高资产率、投资产出率，减少耗能和用工。”

　　产业总是与城市发展紧密相连。在广州开发区工委副书记陈小华看来，国家级经开区面临的主要矛盾，是产业与城市如何融合发展。

　　“开发区要持续存在，不可能永远是空间地域的扩张，而是如何进行产城融合。” 陈小华认为，开发区的发展必须营造宜居、宜业的环境，产城融合是开发区未来的必由之路。

　　“广州开发区未来将贯穿转型升级、创新引领，这是主导开发区未来发展的思路。”陈小华说，国家级开发区主要打造创新平台，广州已建立了大量企业孵化器、加速器。

　　事实上，此次国家级经开区的转型升级，也强调要强化土地节约集约利用。

　　随着经济开发区的发展，近几年不少开发区面积从最早的十几平方公里扩张至几十、甚至上百平方公里，开发区乱占土地等问题也随之出现。

　　李佐军向记者表示，一些开发区在靠产业无法更好发展的同时，也存在拿出一部分土地大规模卖地，搞实体经济、房地产开发、商业开发的现象。