点赞环境质量监测直管

　　今年7月，中央深化改革领导小组审议通过《生态环境监测网络建设方案》。近日，有报道称，环保部已经就国家环境质量、监测事权上收事宜与财政部达成一致，将分三步完成国家大气、水、土壤环境质量监测事权的上收，真正实现“国家考核、国家监测”。这看似日常的工作调整日后很可能证明为我国环境保护制度创新中最为关键的变革，对国家环境监管和环境保护事业将产生极为重大的影响。

　　环境监测是国家环境保护体系中的核心组成，大体分为环境质量监测和污染物排放监测两部分。环境质量监测针对重要环境质量指标进行长期、定点、定时跟踪测量以获取有关环境质量状态的准确信息。污染物排放监测则针对污染源，对污染物排放流量的监测。我国的环境监测体系在过去的三十多年中逐步形成，长期以来实行从中央到省自治区、直辖市、市、县区自上而下的多层级网络体系。国家环境数据的汇总一般是从最基础的县、区环境监测站开始，逐级上报汇总，经过市环境监测中心和省自治区、直辖市环境监测中心，最后构成国家环境监测数据库。因此，长期以来，我国环境监测体系始终按行政分级管理、监测独立运行。环保部的新举措是要把对环境质量监测的分级体系变革为由环保部统一和垂直的直接管理，实现环境质量监测直管。从而，在行政编制、体系建设、运行经费、数据收集、质量监督、信息公开和绩效评估等方面，由环保部统一安排。

　　环境监测信息是政府环境监管的基础，更是上级对下级、中央对地方环境责任考核的重要依据。《环境保护法》明确规定：地方人民政府对所辖区的环境质量负责。环境质量监测数据是最直接、最公平的考核依据。在环境保护“一票否决”的行政氛围下，一些地方的政府和污染企业，不是下工夫减少污染、提高环境质量，而是在环境数据上“下工夫”、“找窍门儿”；不是美化环境，而是美化数据。一些地方环保局十分偏爱和重用那些看得懂门道、想得出办法、会做“数据美容”的“能工巧匠”。有的主管部门也希望自己的领导面子好看、日子好过、帽子不摘，有时明知数据有问题也宁愿睁一只眼、闭一只眼。在这种情形下中央要依照地方报上来的环境质量数据考核地方政府就成为不可完成的任务了。

　　当然这种现象并非中国所独有，更不仅仅存在于环境保护方面。事实上，这种上下级信息传递受阻和失真的现象在科层组织中比比皆是。只要有组织、有层级，就有层级间的信息失真。经济学中称之为信息不对称现象，并将其运用于解释企业组织中的“委托—代理”困境。而委托方与代理方之间的目标不一致情形，又会导致彼此信息壁垒与扭曲，从而进一步加剧信息不对称。在这种情况下，上级对下级的监督和考核就会十分困难。这是我国环境监管中长期存在的困难。解决信息不对称的途径之一就是由上级委托方负责信息收集和处理，信息集中或信息集权。环境监测事权上收，便是这样一项应对措施。

　　此次环境监测直管只包括环境质量监测，不包括污染物排放监测。因此，原来各级政府环保部门建立的环境监测体系将继续存在。到2020年，全国将基本建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络。分三步完成国家大气、水、土壤环境质量监测事权的上收，真正实现“国家考核、国家监测”。所谓“国家监测”，是为“国家考核”服务。这种安排符合环境法中对地方负责和上级监管的责任分工。

　　值得注意的是，对环境质量的国家监测和国家考核，不仅是在监测方面的重大变革，也是环境考核方式的重大转变。我国环境责任国家考核由来已久，但真正形成具有约束力的执行却是最近几年的事。国务院2007年11月转发国家环保总局关于主要污染物总量统计、监测和考核办法以下简称“三个办法”，所针对的都是污染物排放量，而对环境质量的监测和考核并未做出具体规定。2013年环保部等四部委《关于印发“十二五”主要污染物总量统计、监测办法的通知》也与此类似。新的国家监测和国家考核与既有的“三个办法”关系如何？是补充，还是替代原来的办法？这个问题值得认真研究。相信环保部在制定《国家环境质量监测事权上收方案》时会做出选择。

　　需要指出，主要污染物减排的统计、监测和考核办法及其创造性实施，在近年来的污染物减排方面发挥了极为重要的作用。针对主要污染物总量、增量和减量核算，运用既有污染物排放监测手段核查，在此基础上考核，将污染物减排压力有效地传递到各级政府，迫使地方政府和污染企业加大减排力度，减少污染。由于统计方法简便，加之附有GDP约束污染物总量与GDP挂钩，使得地方政府必须在夸大GDP与承担更大污染物减排责任之间做出权衡，污染物总量核算接近实际。“三个办法”成功实施的关键之一在于发挥环保部区域督查中心的作用。成立于2006年的区域督查中心，其职能主要是监督各省市环境执法。“十一五”期间，中央政府对主要污染物减排工作决心很大、力度空前。环保总局升格为环保部以后更是行动积极，为了有效实施“三个办法”，区域督查中心成为中央政府对地方政府污染物总量减排工作进行督查督办的核心力量。在环保部总量减排司指导下，区域督查中心的工作重点转变为对省市主要污染物总量核算和监测的核查。针对少数污染物排放总量运用简便方法进行核算，依靠区域督查中心进行监测核查，这样一套简单易行、立竿见影的体系构成了“十一五”和“十二五”期间中央对地方环境考核和有效监督的基础。

　　与“三个办法”相比，实行环境质量“国家监测，国家考核”逻辑上更为合理，法律依据更为充分，但操作难度要大得多，且可能需要较长时间才能见到效果。其原因在于环境质量与污染物排放之间在监测和考核上有很大差别。环境质量是污染排放、环境治理以及自然生态过程之间动态、复杂和持续的交互作用的结果，与污染排放行为或环境治理之间并不存在直截了当、一对一的关系。对考核而言，环境质量的责任认定十分困难。因此，即使有了“国家监测”，要以此主要依据进行“国家考核”尚需在方法论上仔细研究。我们认为，在实施环境质量监测直管的同时，应考虑在相当长时期内继续坚持并完善基于污染物排放总量的考核办法，最终实现污染物排放量与环境质量相结合的考核指标体系。

　　2008年，为了应对不断增长的环保挑战，原国家环保总局升格为环保部，正式成为国务院组成部门。笔者当时在环保部主办的《环境保护》杂志中撰文建言《抓住环保建部契机实行监测统一管理》。时隔7年，环境监测自上而下统一管理终于有望实现！这一消息令人振奋，情不自禁，点赞相庆。

　　清华—布鲁金斯公共政策研究中心主任，清华大学公共管理学院教授，国务院学位委员会学科评审委员。1994年获美国纽约州立大学环境科学与森林学院及雪城大学哲学博士；1995年3月于加州大学圣地亚哥分校完成博士后研究；其后在康奈尔大学理论中心任研究员；1996—2003年，执教于美国伯克利加州大学环境科学、政策与管理系，建立生态系统管理实验室。2001年入选教育部与李嘉诚基金会“长江学者”特聘教授，2004年入选清华大学“百人计划”特聘教授。研究领域：资源环境政策与管理；全球气候变化，生物多样性，可持续发展理论等。

　　转自：中国经济时报

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