土地利用布好棋局再落子

　　京津冀一体化发展在过去被多次提出，尽管此次，北京乃至中央对京津冀一体化的推动更加主动，却难以改变区域经济社会发展是一个长期过程的客观规律。因此，应该统筹考虑北京与天津、河北的区域资源禀赋差异、城市建设与发展矛盾，科学规划、合理布局，构建有利于三地发展的长期框架。

　　科学转移首都部分经济功能

　　目前京津冀发展的不平衡主要体现在北京作为政治中心、经济中心、国际化大都市，功能过于集中，而位于周边的河北、天津则明显缺乏集聚性，甚至还存在“灯下黑”现象。这里最需要考虑的问题是，通过一体化发展要将北京的哪些功能转移，天津、河北承接哪些功能才有利于其发展？

　　首先，政治中心能够转移吗？北京之所以成为政治中心，是因为其集中了国家管理机构、外国使领馆等。从国家政治管理的角度应该是一个中心、相对集中，从政府职能部门的衔接上也只有相对集中才满足运转要求，国际上任何国家都是一个城市作为政治中心。因此，北京的政治中心功能是难以转移的，前不久流传的政治副中心的提法值得商榷。

　　其次，经济中心能够转移吗？其实关于北京作为经济中心的提法历来就有争议，城市规划理论也不主张城市多功能过度聚集。因此，北京真正需要转移的恐怕就是部分经济功能。目前，北京已经转出的最典型的就是首钢，还有哪些工业需要转出值得关注和思考。

　　再次，城市居住功能能否单独转移？目前比较典型的是位于北京东部、河北三河市的燕郊，近十年间承接了北京几十万的“购房客”。这些人大部分是在北京工作的所谓“白领”，一方面每天上下班的潮汐式人口迁移给交通带来巨大的负担；另一方面，这种“睡城”模式不仅位置要求极为特殊，而且一旦发展成熟后其基础设施建设与维护的负担也令人望而却步。

　　打破区域构建土地利用格局

　　对于京津冀一体化而言，最需要破解的难题是区域分治，尤其是省级行政区域之间如何协调发展。从国内现有城市群来看，最典型的是长三角与珠三角。长三角城市群跨上海、江苏、浙江三个省级区域，也正是由于三地互相竞争促进了长三角的快速发展。与之不同的是，珠三角城市群均分布在广东。然而无论哪种模式，都存在着各城市之间的无序竞争、重复建设，以及城市信息资源与基础设施共享问题。

　　另一个难题是不同城市功能如何定位。城市发展依赖城市功能，城市功能决定人口集聚，人口集聚要求城市建设，包括交通、供水等基础设施建设，医疗、教育等公共设施建设，居住、养老等保障设施建设等。同一城市群的不同城市如果是同期发展，其城市功能可以在发展过程中依靠市场的力量形成，而目前所讨论的京津冀城市群，由于北京处于先发展地位，一定程度上只能考虑将北京可能转移的功能与承接地可能接受的功能相衔接。

　　而土地作为其中重要的生产要素，对于区域社会经济发展具有重要作用。实施京津冀一体化发展，合理确定区域土地利用格局既是重要的抓手，也是能否实现一体化发展战略的关键。

　　在城市土地利用布局上，要防止“摊大饼”式的扩张。尤其是相邻区域之间，应以整体功能转移为主，防止简单区分居住或生产功能而引起的“城市病”问题。天津、河北作为承接北京转出功能的城市，应该依据其区位条件、资源禀赋等，合理确定城市功能定位，选择对其整体发展有利的产业，并依据其功能定位确定土地利用格局，乃至供地主导方向，防止无序竞争所引起的重复建设。

　　另外，必须警惕和防止过度炒作房地产。如果天津、河北先在房价、拥堵、雾霾等方面实现了与北京的“一体化”，那么其他的一体化也就没有必要了。房地产炒作就像是毒品，炒房客乃至地方政府在享受短期投资增长、房价上涨所带来的快感以后，往往是一系列的“后遗症”，过去十几年的房价持续、快速上涨给当前经济发展所造成的制约与影响已经充分证明了这一点。因此，京津冀一体化应作为京津冀地区整体发展、协调发展的长期战略，必须防止炒作，防止盲目争抢。（作者系中国农业大学土地资源管理系教授）

来源：中国国土资源报

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