财税改革或为中国下一步经济体制改革突破口

十八届三中全会进入倒计时。经济学界关于未来改革方向的激辩与猜想逐步聚焦到了财税体制改革，一个鲜明的共识是，财税改革或将成为新一轮经济体制改革的突破点。

　　尤其是在刚刚结束的中青年改革论坛莫干山会议上，数百名来自智库、高校和政府部门财税领域的精英们在两天半的头脑风暴中，试图为财税改革勾勒出他们的路线图，话题覆盖分税制得失、地方债突围、财政支出转型、预算改革等多个领域。

　　29年前的莫干山会议是我国中青年经济学者的第一次集体发声，以“双轨制”为代表的价格改革政策建议奠定了莫干山会议成为我国“经济改革思想史上的开创性事件”的地位，所以此次莫干山会议把议题聚焦在财税改革上，足以折射出经济学界对财税改革关注的热度。

　　财政部副部长王保安在今年的莫干山会议上坦言，此时讨论财税改革把握了一个很好的时间窗口。

　　财税改革可能成为下一步经济体制改革突破点的端倪早已显现。财政部部长楼继伟在此前参加第五轮中美战略与经济对话框架下经济对话专题会议时指出，针对当前经济形势，中国今年不会出台大规模的财政刺激政策，更多精力将用于推动下一轮财税改革。

　　被学界捕捉到的细微变化是，今年以来，中央层面出台的多个与经济改革相关的文件中，财税改革无一例外被放到了多项改革之首。那么，被寄予厚望的财税改革顶层设计方案究竟该以怎样的内涵问世，如果财税改革是经济改革的突破口，那么财税改革自身的突破口又在哪里？

　　中央和地方的财权与事权亟待厘清

　　今年6月底，审计署审计长刘家义向全国人大常委会提交的审计报告，用了较多的笔墨陈述“当前政府间财权与事权不匹配”问题。

　　这已经是审计署连续7年在审计报告中提及此类问题。这一次，为了更加清晰地直指问题的核心，审计署调动700名审计人员，耗时4个月，追踪2012年中央财政转移支付给18个省的“能源节约利用、可再生能源和资源综合利用”的420亿元资金的使用情况。

　　结果令人震惊，截至2012年年底，420亿元中42%的资金还躺在账面上，而花出去的钱也有相当一部分没有发挥效益，挤占挪用严重。这再次印证了中国经济中的一个老问题——中央和地方的财权与事权不匹配，导致转移支付的财政资金使用效率低下。

　　有关我国政府间财权与事权关系的辩论可以回溯到1994年的分税制改革。那场改革实现了我国财税体制，从以“财政大包干”为代表的“分钱制财税体制”，到以“分事、分税、分管”为核心的“分税制财税体制”的转变。在参与当年改革方案制定的刘克崮看来，分税制改革是我国35年改革历史上最为成功的改革。刘克崮当时是财政部税政司司长。

　　改革初期，这场以分税制为关键词的财税体制的运行效果被记录为将“中央政府从一度财力虚空、控制力薄弱的窘境中解救出来”。

　　财政部副部长王保安认为，以分税制为特点的财税体制造就了新中国历史上财政收入增长最快、经济发展最快的双赢局面，从这个意义上来说，分税制无疑是成功的。

　　但在近20年的运转中，专项转移支付比重过高带来了一系列问题：资金使用效率低下，跑部钱进；土地财政如影随形；地方债务过多，增长过快。这些问题将分税制财税制度推到了风口浪尖上，最极端的声音认为，究竟还需不需要沿着分税制的路子走下去。

　　王保安在莫干山会议上坦言，1994年的财税体制改革设计有其历史局限性，甚至一些当初设计的改革还未付诸实践，现在需要重新审视它所面临的问题，深化改革。

　　“比如中央和地方事权的划分不够清晰，地方事权过多，只能靠专项转移支付来解决，影响财政运行的效率”，王保安说，这些问题都说明财税体制确实到了整体性、适应性改革的时候。

　　在国务院发展研究中心原副主任侯云春看来，当务之急要合理划分中央和各级地方政府的财权事权，特别是需要适当上划一部分由地方政府承担的事权，比如社会保障问题，应该逐步过渡为全国统筹。

　　财政部财科所所长贾康认为，分税制当下表现出的弊端，正是由于分税制改革不彻底造成的，特别是分税制在省以下贯彻遇阻导致县级财政困难，才会有基层政府不断跑部钱进，或者过度依靠土地财政的问题出现。

　　此外，贾康还特别提出，财税体制必须改革的原因除了中央与地方的财权与事权亟待厘清外，“营改增”税收制度的试点扩围，也需要进一步理顺中央和地方的分配关系。也就是说，“营改增”也在倒逼新一轮财税体制改革。

　　中国社科院财经战略研究院院长高培勇也是分税制坚定的支持者，他甚至撰文说，不论前行的道路有多么曲折，我们只能也必须坚守并采取实质措施不断逼近已经被历史反复证明了的、与社会主义市场经济体制相适应的唯一正确的改革方向——“分税制财税体制”。

　　此次莫干山会议的一个分论坛专门聚焦分税制得失。参与讨论的天津财经大学财政科学首席教授李炜光说，大部分学者认同分税制的历史价值，但历经20年的变革，这个制度已经落伍，面临很多新的矛盾，需要重新思考，比如，为什么以分税制为目标的体制却没有能够阻止财权财力向上集中的趋势；怎样来解决事权下移，基层政府财政短缺等问题。

　　就财税改革的总体方向，财政部部长楼继伟的态度已经在参加第五轮中美战略与经济对话框架下经济对话专题会议时明晰：主要是调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务全国均等化；完善税收制度，构建地方税体系。

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