随着第一批开发区陆续迎来“而立”之年，开发区转型升级成为全国关注的热门话题。国务院副总理汪洋多次强调，开发区的未来方向是加速转型升级、实现创新发展。
为借鉴国外园区发展经验，从1984年起，国家批准兴建了大连、秦皇岛等14个经济技术开发区，标志着中国开发区的正式诞生。开区首先在沿海布局，并迅速延伸至中西部地区。30多年来，这一重大战略决策，尽管为中国经济腾飞带来了历史发展机遇，园区经济也占据了经济发展的半壁江山，但也在部分地区因盲目扩张悄然陷入了市场窟境。
园区经济大发展
中国经济技术开发区从创办之日起，就显示出勃勃生机和巨大创造力，有效地促进了地区经济发展，对国民经济结构的调整和加快中国经济与世界经济接轨，起到了积极的作用。
1984年5月，我国正式决定开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个沿海港口城市，并在这些城市先后建立了15个经济技术开发区。
国家级经济技术开发区从诞生之日起，先后经历探索起步、高速增长、调整清理等过程。此外，各省市也都在建立各自的开发区，全国范围掀起了设立开发区的热潮，各种类型、各种级别的开发区建设呈现迅猛发展之势。
2013年年底，全国拥有482家国家级工业园区，其中高新区114家、经开区215家、出口加工区63家、边境经济合作区16家。国家经开区和高新区的GDP合计13万亿元，占全国GDP近1/4；合计工业总产值35万亿元，超过全国工业总产值的1/3；合计上缴税收为2万亿元，占全国上缴税收的近1/5。省级开发区则多达1600余家，各类主题产业园逾2万家。
一位学者表示，“在过去近30多年里，中国的开发区建设的确是为改革开放、为国民经济的发展‘杀出了一条血路’。”
在相当多的大型、特大型城市以及一大批老工业基地型城市的改造中，“退二进三”、“退三进四”等战略之所以能够得以实施，在很大程度上依赖于开发区建设为产业结构调整、新产业形成提供了辗转腾挪的空间余地。
“国家级经济技术开发区是中国对外开放地区的重要组成部分，它已逐渐成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域和外商投资的首选地。”复旦大学经济学院教授尹伯成说道。
目前，外商投资企业作为技术引进载体的作用愈益昭显，而国家级经济技术开发区对外商投资产生了巨大的吸引力，不但国家赋予了开发区在税收等方面的优惠政策，开发区自身也注重搞好投资硬环境和完善投资软环境，国家级经济技术开发区创造了一个较好的投资环境，成为当地发展外向型经济的重要窗口，也是各地吸收外资最活跃的地区之一。
近几年来一些大型的外商投资企业项目或独资项目大都设在国家级经济技术开发区，而这些独资企业和新项目在生产技术方面无疑是最好的，尤其是独资企业，跨国公司无须担心技术的流失，因此也导致了其中一些企业或项目达到全球领先地位的现象。更多的跨国公司越来越钟情于国家级经济技术开发区。
清华大学国际问题研究所刘江永说：“随着外商投资企业在国家级经济技术开发区引进更多的先进技术，国家级经济技术开发区的产业结构也在不断改善，可以说，开发区为中国的发展起到了助推作用。”
国务院去年召开的全国国家级经济技术开发区工作电视电话会议指出，设立国家级经济技术开发区是党中央、国务院的重大战略决策，是我国改革开放的重大创举。30年来开发区为我国改革开放和现代化建设作出了不可磨灭的贡献，创造了世界工业化、城镇化发展奇迹；开发区已经成为经济发展强大引擎，对外开放重要载体，体制改革试验基地；开发区的成功实践是改革开放以来我国经济社会大发展、大变革的缩影，是中国特色社会主义强大生命力的生动体现。
加速转型升级
虽然开发区的发展令世人瞩目，但是发展过程中的问题也不容忽视。一些地方出现了以工业园区、产业园、集中区等名义违规设立开发区、随意圈占土地、扩大开发区面积、擅自出台优惠政策、低水平重复建设的苗头和倾向。
据统计，国土资源部政策法规司的数据显示，我国城镇低效用地占40%以上，处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%。另一个数据是，我国城市化过程中，主要用来建开发区的工业用地平均占了城市用地的40%~50%，这和发达国家10%~15%的占比相去甚远。
中部某市的万亩工业园深陷“空城危机”，多个工业园区普遍存在厂房空置、工业用地撂荒的现象。该工业园区总体占地面积超过1万亩，规划引进企业1500家左右，实际入园企业只有50家左右，空置率高达90%以上。像这样的“工业鬼城”，就应当从开发区的序列中退出。
一方面，开发区的建设占用了过多的资源，其中大多数都来自于地方债，形成了沉重的债务负担。比如河北某国家级经济开发区，“140多个项目至今一个都没建成”，但却因基础设施建设，背负了超过600亿元的债务，每天支付的银行利息都在1000多万元，大幅超出了地方财政资金可以承担的范围。另一方面，一些开发区的土地利用十分粗放，土地资源浪费的现象严重。国土部数据显示，截至2012年年底，国家级开发区中，51个开发区工业用地综合容积率在0.5以下；52个开发区的工业用地固定资产投入强度在2000万元/公顷以下；68个开发区的工业用地产出强度在3000万元/公顷以下，开发区节地挖潜仍有较大空间。
针对园区经济存在的问题，国务院副总理汪洋曾多次提到了经济开发区转型升级问题。他指出，开发区的未来发展方向是加速转型升级，实现创新发展；要完善开发区考核体系，重点考核创新能力、投资环境、品牌建设、知识产权保护等内容，引导开发区走质量效益型发展之路。
据悉，政府将推动开发区由追求速度向追求质量转变、由政府主导向市场主导转变、由同质竞争向差异化发展转变、由硬环境见长向软环境取胜转变以下简称“四个转变”，使开发区成为构建开放型经济新体制的探路者和培育产业竞争新优势的“排头兵”。
国务院办公厅去年印发《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》，部署进一步发挥国家级经济技术开发区改革试验田和开放排头兵作用，促进国家级经济技术开发区转型升级、创新发展。分析认为，此举预示着政府高层将对经济开发区发展的思路正在调整。
安邦咨询研究人员分析认为，政府高层对开发区的改革正在倒逼各地的园区经济改变思路。各地园区需根据自身特点制定专业化差异化的定位和方向，另外，要强化深度服务，可以利用市场化的手段，并注重创新和思维方式的转变。
探索建立退出机制
针对全国各类开发区过多过滥，占用大量土地的问题，2003年7月起，国务院部署开展了对全国各类开发区的清理整顿工作。经过集中清理整顿、规划审核、设立审核及落实四至范围等几个阶段的开发区清理整顿工作，到2006年12月，全国各类开发区由6866个核减至1568个，规划面积由3.86万平方公里压缩至9949平方公里。
商务部部长高虎城认为，对开发区调整的预期政策，不仅有“转型”，亦有“退出”。自1992年第一次出现“开发区热”之后的多年间，我国多次清理整顿开发区，但效果始终不明显。高虎城表示，将加强对开发区土地节约集约利用、生态环境保护、财税政策执行、安全生产等方面的指导和监管。同时，对开发区不定期进行重点巡视，对问题较多的开发区，探索建立动态退出机制。随着国家政策的全面推行，开发区退出机制也将会在全国稳步推进。据悉，商务部将按照国务院要求，会同相关部门从严把关，在总量控制的前提下提高准入门槛，完善审核机制，确保“国家级开发区”的含金量；此外，还将对开发区不定期进行重点巡视，对问题较多的开发区，探索建立动态退出机制。
专家分析，经济开发区退出机制提出是因为，一些经济开发区不符合环保要求、土地利用比较低效，已经不符合经济开发区的条件。
“通过退出机制倒逼着国家级经济开发区产业升级，淘汰落后产业。”天津大学城市规划设计研究院总工程师王卫红说。
全国国家级经济技术开发区工作电视电话会议指出，要加强对开发区的动态管理。要加强对开发区的培育和管理，实行降级或者淘汰制度，抓紧清理整顿。
不仅国家级开发区要建立退出机制，一些地方也在探索其他开发区的退出机制。江苏省出台的《加快全省经济技术开发区转型升级创新发展若干意见》明确，将探索建立开发区动态管理机制：对当年经考核列全省后3位的开发区进行通报和督促整改；对连续2年列全省后3位的开发区予以黄牌警告；对连续3年列全省后3位的开发区实行退出机制，并对机构建制作相应调整。甘肃省也确定在现有开发区中实施退出机制，建设发展停滞不前、连续3年考核综合排名位居后三位并整改没有效果的，按规定予以撤并。
一位业内人士指出，退出后的经济开发区发展问题，上海自由贸易区的经验曾经提到可复制、可推广，不搞政策洼地，搞改革高地。改革高地的意思是要从自身开始改革，而不是靠政策扶持。
商务部国际贸易经济合作研究院研究员提出，国家级经济技术开发区可以朝三个方向发展：有些发展比较成熟的开发区转变为一级市区政府；对于发展不是特别成熟的开发区可以继续实行管委会的管理方式；一些发展比较差的开发区要退出。
转自：中国改革报
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