引言
2021年，国家“十四五”规划纲要明确提出“实施城市更新行动”，推动城市发展由外延式扩张向内涵提升转变。2023年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，将城中村改造与保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设并列为“三大工程”，强调城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的重要举措。
上海市青浦区华新镇凤溪城中村改造项目，作为上海市首批城中村改造试点项目之一，是中交城投践行“全城市”战略、探索城市更新新模式的重要实践。项目自2023年2月正式启动以来，在机制创新、策划引领、资源整合等方面探索出一系列经验。本文以凤溪项目为案例，探讨社会资本深度参与城中村改造背景下，项目“四三一二”开发思路与“八网融合”技术框架如何形成战略与工具的有机统一，为超大城市城市更新提供“以终为始、一张蓝图绘到底”的实践参考。
一、顶层政策设计是项目一二三级整体联动的制度基础
上海市城市更新政策体系建设起步较早。2015年，上海市人民政府发布《上海市城市更新实施办法》，标志着城市更新工作进入制度化轨道。2014年3月，上海市出台《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（沪府发〔2014〕17号），首次系统性提出城中村改造的政策框架。2020年10月，上海市住房和城乡建设管理委员会办公室发布《关于进一步推进本市“城中村”改造工作的通知》，进一步完善了城中村改造的操作机制。2021年8月，《上海市城市更新条例》正式实施，为城市更新提供了法律保障。
凤溪城中村改造项目正是在这一政策体系下启动实施的。项目于2021年9月获得上海市住房和城乡建设管理委员会正式批复，确认为“城中村”改造项目。2022年12月，通过公开竞争性磋商确定中交城投为合作单位，采用的是“农村集体经济组织引入社会资本共同实施”的合作模式，具有以下特点：
一是市场化主体合作，激发改造活力。镇村集体经济出资人与中交城投按10%：90%的股比组建项目公司，以原集体建设用地为合作标的，实现了土地资源与专业能力的优化配置。二是一二级联动开发，提升整体价值。项目公司负责实施项目范围内一级开发（包括动迁现金补偿、安置房用地获取及建设、基础设施及公建配套工程投资建设）及二级开发工作，这种模式使社会资本能够从项目策划、规划设计、基础设施建设到经营性物业开发运营进行全周期参与，确保了“一张蓝图绘到底”。三是封闭运作机制，确保资金安全。改造范围内土地出让金留存，在限度内支付前期开发成本，专款专用，有效规避地方政府隐性债务风险。一级开发公益性定位明确，社会资本通过二级开发实现整体盈利。四是公益性与市场化有机结合。一级开发基本上平进平出，公益性明显。社会资本在一级开发方面主要提供基础设施及公服配套建设、产业导入及城市运营等一揽子服务，通过二级开发实现项目整体盈利。这种设计既保障了公共利益，又调动了市场主体的积极性。五是政企协同机制，保障高效推进。建立区、镇两级沟通渠道。镇级层面，明确搭建城市更新领导小组与其下设“一办五组”的机构体系，建立领导小组会议、办公室例会、专题协调会的会议沟通体系。
二、从“四三一二”开发思路到“八网融合”理念实践
（一）“四三一二”与“八网融合”：理念与工具的有机统一
1. “四三一二”开发思路的内涵
“四三一二”是凤溪项目基于“以终为始”开发理念构建的顶层思路，其本质是一套城市价值创造的逻辑链条。
“四”——价值策划（战略起点）。 项目高举高打，将项目全周期开发诉求反馈至前端价值策划中。承接华新镇战略规划，结合镇区未来发展定位，充分响应区域发展诉求；响应人民对美好生活的需求，形成具有前瞻性且适合区域发展的城市设计方案及历史文化、品牌打造等专题研究。价值策划回答的是"将凤溪建设成什么样的城市"这一根本问题。
“三”——资源导入（动力引擎）。以“一二三级”联动开发模式，充分整合市场优质资源和中交集团、中交城投现有的各类资源形成合力，同时依势进一步加快培育产业发展、商业运营及新能源投资等业务能力，通过优质产业导入吸引人才，人才集聚推动城市繁荣，最终实现“产-城-人”的融合发展。
“一”——基础设施建设（价值实现）。 将价值策划和资源导入的成果转化为物质空间。通过高标准建设市政设施、策划未来社区场景、发挥TOD站点价值、打造城市公共空间等，实现"一张蓝图绘到底"。
“二”——物业开发建设及运营（价值提升）。 通过营造宜居空间、运营城市资产，检验前期策划成果，实现项目经济效益和社会效益的双重回报，完成开发闭环。
2.“八网融合”理念的提出与内涵
“八网融合”是中国交建面向新型城镇化提出的城市综合开发理念，旨在城市建设中统筹推进交通网、能源网、数字网、水网、生态网、产业网、文化网、健康网等融合发展，构建系统完备、智能绿色的现代化城市基础设施体系。
从系统论视角看，城市不是各子系统的简单叠加，而是相互作用、相互依存的有机整体。“八网融合”的关键在于“融合”——各网之间相互渗透、协同增效：交通网与产业网融合形成TOD产业社区；能源网与数字网融合形成智慧能源系统；水网与生态网融合形成海绵城市；文化网与健康网融合形成社区品牌及服务体系。
3.“四三一二”开发思路与“八网融合”实施践行关系
“四三一二”是凤溪项目的顶层开发思路，明确了“为什么做”和“做什么”的问题；“八网融合”是实现这一思路的具体工具和路径，解决了“怎么做”的问题。二者之间存在清晰的对应关系：这种对应关系体现了凤溪项目“一张蓝图绘到底”的核心理念：从价值策划到价值实现再到价值提升，每个阶段都有明确的实施抓手，每个抓手都服务于整体价值目标。正是这种理念与工具的有机统一，确保了项目在复杂的城市更新实践中始终保持战略定力和执行力。
（二）八网融合规划图景与具体实践
凤溪项目以“八网融合”为总体架构，有机集成交通、生态、产业、文化、能源、水、健康、数字八大领域，通过城市功能的有机叠加与协同发力，实现各要素深度融合、多维赋能，全力构建面向未来的高品质发展新格局。
1.交通网：内通外联，打造通达交通网
凤溪项目紧邻在建示范区线凤溪站，项目充分把握TOD发展机遇，构建“轨道+道路+慢行”的立体交通体系。在道路系统方面，项目优化了片区路网结构，新建和改造市政道路总长约5.6公里，形成“三纵三横”的骨架路网。在慢行系统方面，项目沿主要水系和绿地构建了总长约8公里的滨水慢行道，串联起观音寺、顾复生红色文化展览馆、城市剧场等文化节点，形成“水岸漫步”的特色体验线路。同时，在居住组团内部构建了“5分钟生活圈”，通过林荫步道、口袋公园等设施，鼓励居民步行和骑行。
2.生态网：蓝绿交织，打造呼吸生态网
凤溪项目坚持“生态优先、绿色发展”理念，构建“一心、一谷、多带”的生态空间格局。并以青东绿心公园为核心引擎，为周边板块注入新能量，打造一个绿色的、滨水的、有温度的未来世界知识社区。“一谷”中央绿谷。项目整合零散绿地空间，在片区中部形成近70米宽的大型“中央绿谷”，面积约15公顷，成为片区的生态核心和公共活力中心。“多带"即沿吊塘港和新通波塘的两条滨水生态带及相关道路沿线绿带。通过生态护岸、湿地营造、植被恢复等措施，构建连续的生态廊道，为鸟类、昆虫等生物提供栖息地，提升生物多样性。
3.产业网：构建“产城融合”发展格局
华新镇是青浦产业重镇，凤溪项目通过控规调整，在片区内增加产业研发办公用地，配合华新镇产业升级，以研发支持产业发展，产业发展反哺研发。项目积极对接软通动力、科大讯飞、重塑科技等产业龙头企业。在产业空间营造方面，项目打造了“研发办公+商业配套+人才公寓”的产业社区模式。产业研究用地围绕商业、办公空间，配套商业街区、咖啡书店、健身中心等设施，营造“工作-生活-休闲”一体化的产业生态。
4.文化网：传承“千年凤溪”历史文脉
凤溪历史悠久，文化底蕴深厚。项目深入挖掘在地文化，构建“一寺、一稻、一塘”文化体系：保护修缮观音寺，规划观音薄稻体验基地（非物质文化遗产），沿凤溪塘打造滨水文化长廊。策划“三星街”历史展示区、顾复生红色文化展览馆、城市剧场、非遗手作展示馆等文化场景。同时，项目团队邀请专业机构开展城市品牌研究，交融“千年凤溪+百年中交”底蕴文化，形成凤溪独有的城市IP“凤溪未来城”。
5.能源网：打造零碳示范的区域能源系统
凤溪项目积极践行国家“双碳”战略，联合专业子公司新能源公司，开展区域集中供能和分布式光伏一体化研究。在区域集中供能方面，项目创新性地利用华新污水厂处理后的中水作为能源站的主要能源来源，建设区域能源中心。在分布式光伏方面，项目在公共建筑屋顶、停车场雨棚等区域布局光伏发电设施，同时配套建设储能设施和智慧能源管理平台，实现“光伏发电-储能调峰-智慧用能”的闭环管理。
6.水网：活水润城，打造灵秀水网
凤溪地处江南水乡，水系资源丰富。项目充分尊重自然水系格局，构建水城体验及海绵城市水系统。在水环境治理方面，项目对片区内的吊塘港、新通波塘等主要河道进行综合整治，清淤疏浚、生态护岸、水质净化，恢复水体自净能力。同时，沿河道两侧建设滨水绿带，形成“蓝绿交织”的生态廊道，打造区域级前年时光水街。同时，项目采用“渗、滞、蓄、净、用、排”的海绵城市技术体系。通过透水铺装、下沉式绿地、雨水花园、生态树池等设施，实现70%以上的降雨就地消纳和利用。
7.健康网：全龄友好，打造宜居健康网
项目坚持“公益优先”原则，牵头对接中交医养，规划约1.4万㎡社区卫生服务中心和康养设施；注重一老一小服务，规划日间照料中心、长者食堂等设施。通过这些配套设施的建设，项目实现了“15分钟生活圈”全覆盖。
8.数字网：全域感知，打造数字智慧网
项目策划将新一代信息技术深度融入城市建设和管理，构建“感知-分析-决策-执行”的智慧城市运营体系。在基础设施层面，项目规划覆盖全域的5G网络、物联网感知系统和城市信息模型（CIM）平台。策划自动驾驶车、机器人、无人机替代人工完成末端配送，通过云端调度实现自主规划与无接触交付。以数字技术为底座，融合物联网与AI，实现社区人、房、物的智能感知与响应，覆盖智慧安防、养老等场景，提升居住体验与治理效能。
八网融合不是八个独立系统的简单叠加，而是在“四三一二”开发思路的统领下，形成了“网网相连、层层赋能”的有机整体。交通网是骨架，支撑空间拓展；生态网是底色，营造宜居环境；产业网是引擎，驱动经济发展；文化网是灵魂，塑造城市品格；能源网是动力，保障绿色运行；水网是血脉，维系生态健康；服务网是纽带，凝聚社区活力；信息网是神经，实现智慧管理。八网融合、协同推进，最终将凤溪从一个传统城中村蜕变为一座战略赋能、产城融合、便利宜居的高品质“青东之心”。
三、总结
城市更新是中国新型城镇化进入下半场后城市发展方式转型的核心路径。凤溪城中村改造项目的实践表明，在超大特大城市推进城中村改造，既需要制度层面的顶层设计为社会资本深度参与提供空间，更需要理念层面的系统思维为项目实施提供方法论指引。
从制度维度看，凤溪项目依托上海市城中村改造政策框架，通过“农村集体经济组织引入社会资本”的合作模式，实现了一二级联动开发、封闭运作、市场化与公益性有机结合，为社会资本全周期参与城市更新提供了制度保障。
从方法论维度看，凤溪项目构建了“四三一二”开发思路与“八网融合”实施路径相互嵌套的双层框架。“四三一二”解决的是城市更新的价值逻辑问题——从价值策划到资源导入再到基础设施建设和物业运营，形成完整的价值创造链条；“八网融合”解决的是城市更新的技术集成问题——将交通、能源、数字、水、生态、产业、文化、健康等城市子系统纳入统一的规划建设框架，避免了传统城市开发中各专业“各自为政”的碎片化困境。二者的对应与融合，使凤溪项目真正实现了“以终为始、一张蓝图绘到底”的开发理念，在超大城市城中村改造中走出了一条系统集成、整体优化的新路径。
凤溪城中村改造项目仍在持续推进中。随着长三角示范区线的建成通车、启动区核心形象的逐步呈现、产业和人口的持续导入，这座“未来之城”已逐步从蓝图走向现实。凤溪实践所积累的经验，不仅为中交城投构建城市更新业务新发展模式提供了实证支撑，也为中国超大特大城市城中村改造的路径选择提供了一个兼具理论深度和操作价值的参考样本。（文/李伟 杨谦君 杨超）
转自：中国日报网
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