能源改革不进孰能作为

作为随胡锦涛主席访美代表团的主要成员，张国宝和科技部长万钢等先期抵美，就新能源议题和美方官员、专家交流，为中美元首在此议题的合作进行了安排。这是张国宝卸任国家发改委副主任兼国家能源局局长之后，也是2008年3月“两会”后他出任国家能源局首任局长以来最重要的一次出访。

张国宝出任国家能源局局长之前的2007年，中国消耗能源18.644亿吨标准油当量，排放64.68亿吨二氧化碳，均居世界第二；而同期执牛耳的美国消耗了23.615亿吨标准油，排放65.653亿吨二氧化碳。但是，三年之后的今天，中国无论是能源消耗，还是温室气体排放都已大大超越了美国，雄踞世界之冠。在此期间，中国的GDP经济总量相继超越德国和日本，成为全球第二大经济体，中国也超越德国成为全球最大商品出口国。中国的能源不仅保证着中国经济的持续、高速、绝无仅有的发展，也供应了全世界70亿人口数量巨大的高档与低档、优质与劣质的商品。

从国家能源局成立伊始，张国宝就感言：“紧急的能源事务如雪花般天天都来，煤炭问题，电力问题等等，我感到很大压力。”疲于应付地解决中国如饥似渴的能源需求，极度牵扯着他们心神，如同医院重症监护室里的一群大夫护士，似乎根本无暇顾及机构自身的改革。

平心而论，国家能源局和它的局长在中国似乎不是一个能够独立行权或靠量化评价其执政业绩的机构或职务，因为我们为这一机构和职务赋予的权力太小，而对其寄予的希望太大。

2008年以前，中国被油荒、气荒、煤荒、运荒等问题搞得焦头烂额；今天，没有一个“荒”能被化解，反而新添了“堵得慌”和“温室气体”等新压力。国际社会对于中国“走自己的路，让别人无路可走”的发展模式批评之声越发高涨，从此起彼伏的小合唱，变为四面八方的大齐唱。越来越多的中国人也开始反躬自问，我们这种发展模式是否已经走到了尽头？我们是否应该重新选择发展的模式？以至中央一而再，再而三地要求大家转变发展模式，调整产业结构。

2011年1月7日在全国能源工作会议上，即将卸任的张国宝局长面对600多与会者感慨地说：“我很快就要退出一线领导岗位，我非常珍惜和同志们共同为能源奋斗的岁月，也感谢同志们对我的支持、理解和帮助。能源领域留下的难题和待解决的问题不少，我有许多事情来不及做或是没有做好，对于各地上项目的愿望也未能全部予以满足。在这里，我向大家表示歉意，希望大家谅解。”

2008年4月6日在张国宝上任伊始，我曾写过一篇题为《中国能源直面硬派新掌门——张国宝》的文章，曾经分析国家能源局长将面临的一系列复杂的问题，并期望他能够通过推动改革来破解中国能源资源环境面临的种种难题。今天，当我们回顾这几年的历程，我们似乎更清楚了一个问题——中国的能源资源环境问题根本不是某一个人或某一个机构所能够解决的。

国家能源局的构架能不能承担起统管中国能源的重任，疏解长期积累的错综矛盾？现在看来，这个构架因为赋予的权利不足，很难象其他国家的能源部那样承担起相应的职能和义务。由于中国的历史、治理文化、地缘特点和政治体制所限，国家发改委作为宏观调控的执行部门很难在短期内消失。只要国家发改委还存在，项目审批、能源价格调控等主要行政手段就不可能移交给国家能源局。而这些机制是解决中国能源问题的一串“钥匙”，也是挟制地方藩王和央企的“尚方宝剑”。没有“钥匙”，也没有“尚方宝剑”的国家能源局是无法独自打开阻隔能源改革之门的。

虽然无力启动改革之门，应该说国家能源局还是比较好地处理了与发改委之间的关系，能源局将工作重点更加偏重于能源战略的研究和制定，为下一步渐进推进体制改革和制度设计进行了蓝图勾画，避免在项目审批等问题上与发改委发生利益之争。也正是国家能源局将工作重点偏重能源战略，使其以一个副部级单位的瘦弱身躯较好地在诸多正部级能源资源环境相关的强势行政主管部委九龙治水的管理模式下发挥了自己独特的作用。

张国宝在能源局的这几年，中国水电发展经历了多次波折。2010年12月22日环境保护部污染防治司副司长凌江在“中国水污染控制战略与政策创新研讨会”上表示：“水电在某种程度上可能比火电造成的污染更严重。”这显然是一种片面而过激的看法，但环保部对于能源项目有一票否决的生杀大权，他的看法不仅仅代表了他个人。

这种言论与激进环保主义者和“反坝”人士的观点同出一辙，这对即将提交全国人大通过的国家“十二五”能源规划构成很大压力。

国家能源局从中国能源环境的战略层面坚持了原则，积极纠正了这种不尽科学的认识，张国宝说，我国已向国际社会承诺，到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。

为此，到“十二五”末，我国非化石能源在一次能源消费中的比重要争取达到11.4%。未来5年，我国将在保护生态和做好移民工作的前提下积极发展水电，在确保安全的基础上高效发展核电，积极发展风电，稳定发展太阳能，开发利用生物质能和地热能。

国家能源局在推进风力发电、支持热电联产，合理规划核电、发展天然气及分布式能源等方面，以及坚持市场化改革、促进市场开发、鼓励多元竞争和支持民营企业等方面，坚持从国家能源战略利益出发，积极作为，不畏利益集团压力，据理力争，难能可贵。

“十一五”期间和制定“十二五”能源规划中，一些地方政府追求“超常规、超高速”的GDP翻番增长；一些央企盲目“做大做强”，他们不顾国家的能源资源制约和环境容量限制，不顾资源条件配置的客观格局，也不顾国家面临着巨大的外部压力，争夺项目、争夺发展空间。国家能源局在与一个个权高位重的地方“诸侯”和“长子”们的博弈中，严卡项目“路条”，坏了不少人的“好事”，承受了很大的政治压力。

张国宝曾表示，中国不能有水快流，有了煤炭都要规划成矿井，都要开发出来。煤炭产量不能再无节制地增长下去，要有一个“天花板”。国家能源局就此制定“十二五”煤炭发展规划中，对上报的38亿吨、40亿吨、42亿吨三个不同数据进行评判，最终选择了最低的38亿吨。实行煤炭总量限制，煤炭从目前的占一次能源消费比重70%，下降至63%。这对于靠廉价煤炭“做大做强”的企业，把环境搞得乌烟瘴气来实现GDP翻番的地方政府无疑就是釜底抽薪。

张国宝在全国能源工作会议上作了《转变能源发展方式增强供应保障能力构建安全稳定经济清洁的现代能源产业体系》的报告，可谓是他卸任前的总结报告。他为“十二五”能源工作提出的要求是：“大力调整能源结构是我国转变能源发展方式的主攻方向。要始终坚持把转变能源发展方式贯穿于能源工作的各个方面，把大力调整能源结构作为转变能源发展方式的主攻方向，把合理控制能源消费总量作为转变能源发展方式的重要着力点。”

为此，国家能源局已将这一共识通过“新兴能源产业规划”和“十二五能源规划”进行了具体部署。其中天然气将从目前占一次能源的3.9%大幅度提升到2015年的8.3%，从900亿立方米能用量，提升到2600万立方米，相当于3.12亿吨标准煤当量；水电装机从目前的2亿千瓦，提升到2.5-2.85亿千瓦；核电装机将达到3900万千瓦。水电和核电在一次能源消费中的比重将提高1.5个百分点；风电、太阳能等可再生能源利用规模将达到1.1亿吨标准煤，占一次能源消费的比重提高1.8个百分。

但是，达到上述目标对于中国将是一次艰苦的转轨。消纳如此巨量高价值的清洁能源，对于已经占据垄断地位的央企将是极大的挑战。我们只有通过一系列改革，创新构筑利益格局，将地方政府和国有企业绑在国家能源环境战略的大局上，让他们从“发展才是硬道理”、与时俱进到“科学、清洁、可持续发展才是硬道理”的新纪元。而一切的一切，唯有坚持市场化的新一轮“改革开放”。

来源：能源 作者：韩晓平

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